Самое важное из сказанного президентом за последнее время — это обращенные к правительству слова «пришло время затянуть пояса и жить по средствам». И то лишь для того, «чтобы экономика на стагнировала». Про мощный экономический рывок и удвоение ВВП из пафосных после-кантарских 2022 и 2023 годов речь уже не идет, важно хотя бы не уронить нынешнюю ситуацию. Между тем, предстоящее повышение НДС и «тариф в обмен на инвестиции» — это два заведомо разгоняющих инфляцию и ухудшающие общий социально-экономический фон фактора, применяемые самим правительством.
И вообще, на всю перспективу до 2029 года проглядывает гораздо более проблем, чем новых точек роста. Все объективно: «вывозная» экономическая модель заканчивается. Внешний платежный баланс Казахстана, при всем гигантском сырьевом экспорте устойчиво отрицательный, вывоз доходов на иностранные инвестиции и займы надежно больше, чем новый приток, Национальный фонд окончательно переведен из накопительного в расходный режим. Ситуация не лечится, ее можно только еще растягивать на какое-то время.
В то же время, новая экономика, в рамках Евразийского макрорегиона, уже активно формируется, но далеко еще не является драйвером. На территории Казахстана осуществляются китайский логистический и российские инфраструктурные и промышленные проекты, мы имеем от этого экономическое оживление и несомненную пользу. Однако при отсутствии у тенге собственного инвестиционного потенциала, а у правительства – видения своего места в интеграции, Казахстан остается не субъектом, а объектом реализации внешних относительно нашей страны интересов.
А теперь о самом большом вызове и главной опасности: это опасность потери устойчивости… президентской власти!
Суть в том, что иной власти в Казахстане, кроме президентской — нет. Правительство назначается президентом, акимы верхнего уровня – тоже, нижестоящие по всей вертикали – президентскими назначенцами. Выборность акимов нижнего уровня ничего не меняет, поскольку выдвижение кандидатов и результаты выборов контролируются в той же вертикали. Маслихаты – клиентела акимов. Парламент – та же история: сенаторы и мажилисмены, это отобранные в АП кадры, фактически наемные работники, хорошо знающие свое место и подчиненность.
Судебная и правоохранительная система – целиком внутри президентской. И в целом вся власть в Казахстане целиком замкнута на главу государства и — на саму себя.
Заметьте, непрерывные все годы независимости попытки что-то сотворить с местным самоуправлением так ни к чему и не привели. Задача организации взаимодействия власти с гражданским обществом, многократно оглашаемая, тоже не решена. Почти все сколько-нибудь заметные в общественном поле НПО и сколько-нибудь популярные лидеры – на зарубежном финансировании. А бесчисленные и безликие местные НПО-шки «осваивают» министерские и акиматовские гранты вместе с грантодателями и в стороне от главных точек соприкосновения интересов власти и общества.
Трипартизм, как взаимодействие наемных работников и работодателей со стороной власти как арбитром и модератором – тоже не столько существует, сколько изображается.
Диалог власти и бизнеса с мостом в виде НПП «Атамекен» тоже оставляет еще много вопросов.
Проблема, как президентской власти, себе же на пользу, получить при себе не придаточный, а действительно влиятельный парламент, еще ждет своего решения. Как правительству, себе, а заодно и жителям городов и сел на пользу разгрузиться от местных проблем, передав их самоуправлению, — тоже. Как наладить полноценный трипартизм, эффективное взаимодействие государства и бизнеса, как создать полноценное партнерство власти и гражданского общества – это все еще впереди, это очень важно, и мы об этом будем говорить. Но сейчас о самом важном – об устойчивости самой президентской власти.
Это самое важное именно потому, что президент – и только он, представляя весь без исключения государственный аппарат, является стороной негласного, но основополагающего Общественного договора Власти как с Народом, так и с Бизнесом.
Главный же в таком контексте риск состоит в такой дилемме: президент создает и контролирует всю систему власти под ним, в любой момент может принимать любые кадровые решения, однако сам президентский институт, — именно в силу своего всевластия, ни внутри-казахстанской генерации, ни системы контроля за своей деятельностью не имеет.
Однажды появившийся президент может продлевать свое правление через «выборы» сколь угодно долго, может передать свою власть преемнику, но если внутри общества или (не приведи Аллах!) госаппарата появятся сомнения на этот счет и альтернативные кандидаты – система потеряет устойчивость. Именно так: сама попытка организации конкуренции за президентский пост, нет, не приведет к появлению другого главы государства, а пустит государственную систему вразнос. Стабилизация в таком случае возможна только внешним образом, чему Кантар и стал подтверждением.
А нам это надо — доиграться до еще одного ввода войск ОДКБ?
Первое, что надо для укрепления устойчивости президентской власти через повышение ее эффективности – это институализация его стратегических целеполаганий и оперативных поручений. И здесь же – система президентского контроля за… его собственной деятельностью.
Поясняем. Любые публичные обращения главы государства, будь то предвыборная программа, или ежегодное послание народу, или выступление на расширенном совещании правительства по итогам года, или на очередном Курултае, это всегда верная постановка задачи и правильные указания. Однако, далеко не всегда исполняемые и всякий раз произносимые как бы с нуля. Для самой АП это удобно, — не вспоминать, что говорилось в прошлый раз и оценивать, осуществлено ли, но стране от этого не лучше.
Заглянем в суть: само устройство сложной государственной бюрократии держится на трех китах: а) личный интерес данного госслужащего, вписанный в интерес клановой или иной группировки, в которую он входит или которую возглавляет; б) персональная субординация: он сам принимает к безусловному исполнению указания вышестоящего начальника, устные или письменные, данные в формальной или неформальной обстановке; в) исполнение писанного законодательства, относящегося к его деятельности, от профильных законов до конкретных служебных инструкций.
Последний пункт особенно важен: вся жесткая внутриаппаратная борьба строится на том, чтобы не попадаться на выходе за пределы служебных полномочий и нарушениях чего-либо писанного. А устные указания, которые на самом деле еще более важны для аппаратной карьеры, к делу не пришьешь.
И таким образом, полноформатная власть президента заканчивается тем кругом первых лиц, которыми он может руководить непосредственно. Далее по всей вертикали вниз действуют указания уже его подчиненных, и подчиненных этих подчиненных. Всякий раз транслирующих вышестоящее указание уже с учетом интереса своего собственного и своей группировки.
Что можно было бы сделать? Перейти к программным документам трех категорий:
А) Программа (Стратегия) персонально главы государства, базирующаяся на его предвыборной программе, утверждаемая им уже в качестве государственной одновременно с инаугурацией и действующая на весь на весь срок его избрания. Соответственно, ежегодные Послания президента народу должны состоять из отчета о ходе выполнения его программы за прошедший год, о том, что сделано или не сделано, какие действия глава государства собирается предпринимать на предстоящий год для устранения невыполнения или закрепления достижений. Предметом обращения к народу через ежегодные послания является также вносимые главой государства корректировки в его стратегическую программу, вытекающие из происходящих в Казахстане и в мире изменений, а также из хода выполнения президентской программы.
Б) Программа правительства, составляемая на весь срок деятельности текущего состава Мажилиса, с разбивкой по годам. Предусмотренная Конституцией процедура дачи согласия президенту большинством голосов депутатов Мажилиса на назначение премьер-министра дополняется дачей согласия на предложенную премьер-министром программу правительства. Все прочие отраслевые и другие программы правительства вытекают из согласованной Мажилисом программы и являются ее частями. Премьер-министр предоставляет Мажилису ежегодный отчет об исполнении программы правительства.
В) Программы политических партий, общие, предвыборные и программы для парламентских партийных фракций. Партия, образующая парламентскую фракцию, утверждает для нее, на основе программы партии и предвыборной программы, программу парламентской деятельности на весь срок до следующих выборов. Утверждение партийной программы для парламентской фракции происходит одновременно с регистрацией фракции. Партии, претендующие на влиятельность, постоянно актуализируют программы своих фракций таким образом, чтобы демонстрировать готовность к участию в формировании правительства и его программы.
Все программы утверждаются или подписываются первыми руководителями соответствующих госорганов или политических партий. К каждой программе прикладывается список должностных и иных лиц, участвующих в ее разработке.
Отраслевые и региональные программы составляются на основе Программы (Стратегии) президента и программы правительства, и также имеют авторский характер: утверждаются соответствующим членом правительства или акимом, с приложением списка разработчиков.
То же относится к программам национальных компаний и государственных холдингов.
Назначение на пост министра, акима, руководителя госкомпании или госхолдинга производится по представлению кандидатом своей программы, она утверждается назначающей инстанцией вместе с указом, постановлением или приказом о назначении.
Члены правительства, руководители национальных компаний и госхолдингов ежегодно отчитываются о выполнении своих программ перед премьер-министром, копии отчета предоставляются парламентским фракциям.
Акимы столицы, городов республиканского значения и областей ежегодно отчитываются о выполнении своих программ перед президентом и премьер-министром, копии отчета предоставляются парламентским фракциям.
Прочие акимы ежегодно отчитываются перед вышестоящими акимами и перед маслихатами, в том же порядке, что и отчет премьер-министра перед Мажилисом. То есть, отчеты предоставляются партийным фракциям маслихата заблаговременно, фракции имеют возможность сопровождать отчеты своими заключениями, предоставлять отчитывающемуся и вышестоящему акиму свои программные и кадровые предложения.
Предусмотренная Конституцией процедура консультаций президента с партийными фракциями перед получением согласия на назначение премьер-министра дополняется заблаговременным предоставлением главе государства партийных программ или разработанных на их основе предложений по составу и программе правительства (по желанию партий).
Таким образом, претендующие на влияние в парламенте партии должны будут заблаговременно иметь свои версии программы действий и состава правительства, предъявлять их избирателям, а после прохождения в мажилис – президенту. А также и премьер-министру, уже по ходу создания и действий правительства. Соответственно, президент, готовя перемены в составе правительства или замену правительства целиком и проводя консультации на этот счет с парламентскими партиями, будет уже иметь предложения самих партий и так или иначе их учитывать.
Предлагаемый президентом кандидат на должность премьера, проходя процедуру получения согласия парламентского большинства и представляя парламенту программу правительства, не может не ориентироваться на программные и кадровые предложения парламентских партий или, по крайней мере, партий парламентского большинства.
Правительство в такой системе подотчетно не только президенту, но и парламенту. Для этого премьер-министр предоставляет Мажилису ежегодный отчет об исполнении согласованной парламентским большинством программы правительства, а Мажилис большинством голосов принимает Постановление о принятии, принятии с замечаниями или не принятии ежегодного отчета правительства.
Отчет премьер-министра направляется в парламент заблаговременно, для возможности подготовки партийными фракциями своих заключений. Процедура отчета предусматривает выступление представителей партийных фракций с заключениями. Фактически, через механизм ежегодных заключений по отчету правительства парламентские партии имеют возможность демонстрировать готовность или неготовность, принимать на себя ответственность за участие в правительстве и формировании его программы. А партии парламентской оппозиции – степень готовности к формированию альтернативного состава правительства и его программы.
Понимаем, ситуация, когда вся президентская система сама себя ставит под самоконтроль и программную отчетность, выглядит несколько фантастической. Вот уж в чем госаппарат нуждается в последнюю очередь, так в ответственности. Однако, времена наступают все более жесткие и проявлять политическую волю все равно придется.
