На протяжении многих лет работы в системе государственного управления, высшем законодательном органе, квазигоссекторе, международных организациях и партии мне довелось видеть, насколько устойчивость государства зависит не только от содержания реформ, но и от качества их институциональной реализации, баланса полномочий и ответственности всех ветвей власти.
Предлагаемые в статье оценки и выводы основаны не на стремлении к критике ради критики, а на профессиональной заинтересованности в том, чтобы проводимые в Казахстане конституционная и парламентская реформы способствовали укреплению эффективности государства, общественного доверия и долгосрочной устойчивости страны.
Конституционная реформа как ответ на вызовы новейшего этапа в развитии Казахстана
1 июля 2026 года вступает в действие Новая Конституция Республики Казахстан, принятая на общенациональном референдуме 15 марта текущего года. Целью конституционной и парламентской реформы ставилась адаптация государственного устройства к реалиям XXI века.
Вместе с тем на этом пути, как мне представляется, могут иметь место некоторые проблемы, формирующие потенциальные риски для процессов последовательной и эффективной реализации намеченных реформ.
Новая Конституция отражает современный политико-правовой этап развития страны. Как известно, главными новеллами являются переход к однопалатному Парламенту (далее – Курултай), создание Народного совета (Халық кеңесі) (далее – НС/ХК) как высшего консультативного органа с правом законодательной инициативы, а также усиление гарантий прав и свобод граждан.
Отметим, что политический эффект реформы будет зависеть прежде всего от качества ее институциональной реализации. И здесь может иметь место ряд рисков, которые требуют от всех органов власти ответственного отношения к их системному анализу и учету в процессе своей деятельности. Сегодня Казахстану исключительно важно провести осторожную институциональную модернизацию и реформы без разрушения устойчивости и управляемости социально-экономической и общественно-политической системы с учетом национальной специфики и международного опыта.
Риски ослабления связи Курултая с регионами
Пропорциональная система формирования Курултая делает депутатов зависимыми от партийных списков, а не от территориальных избирателей. Это снижает прямую связь с регионами. Однако, институтом представительства, отражающим региональные интересы, может стать создаваемый «Халық Кеңесі» (Народный Совет).
Для усиления регионального представительства через Народный Совет, чтобы он реально стал институтом, а не только площадкой для «конкуренции» или лоббирования, необходимо четкое законодательное регулирование в целях обеспечения равных условий для всех регионов. Было бы целесообразным при Курултае создать диалоговую площадку «Совет по развитию регионов» по примеру пока действующего в Сенате Парламента регионального Совета «Өңір».
Считаю важным закрепить в регламенте Курултая за НС/ХК права давать обязательные к рассмотрению заключения по региональным аспектам законопроектов. Также будет полезно разработать механизм ежегодного регионального рейтинга по учету и исполнению рекомендаций Курултая и НС/ХК.
Ограниченность парламентского контроля на региональном уровне
В соответствии с действующим законодательством по депутатским запросам можно приглашать на заседания комитетов законодательного органа только руководителей центральных исполнительных органов. Это ограничивает возможность обсуждения региональных вопросов напрямую с акимами как ключевыми управленцами регионов.
Для обсуждения вопросов общенационального и межрегионального значения надо предусмотреть нормативно-правовой акт, в котором надо ввести норму об обязательности явки акимов областей и городов республиканского значения на заседания комитетов Курултая по приглашениям.
Эффективным механизмом может явиться право комитетов инициировать отчет акима перед Курултаем с последующей оценкой их работы. В противном случае приглашение будет носить формальный и декларативный характер. При этом неявка акима без уважительных причин должна докладываться Главе государства для привлечения к дисциплинарной ответственности. Здесь имеется в виду необходимость проработки механизмов оценки эффективности взаимодействия акимов с Курултаем.
Например, в ряде европейских стран, усиление парламентского контроля сопровождалось расширением обязанностей исполнительной власти по участию в парламентских слушаниях и повышением публичной подотчетности регионального управления. А в странах Балтии парламентский контроль рассматривается не как форма конфронтации, а как обязательный элемент повышения эффективности государственного управления и доверия общества к институтам власти.
Подобный подход в нашей стране лишь усилит принцип единства системы государственной власти и обратную связь между местными органами власти, населением и Курултаем.
Риски конкуренции и коммерциализации законодательной инициативы
Расширение круга субъектов, имеющих право законодательной инициативы, может привести к нездоровой конкуренции за инициативы, превращая законотворческий процесс в состязательность.
При этом надо иметь в виду, что реализация законодательной инициативы требует значительных финансовых и организационных ресурсов, а также может стать предметом торга, инструментом PR, источников конфликтов. Поэтому инициатива должна пройти предварительную экспертную и фискальную оценки, а также антикоррупционную экспертизу.
Такая оценка воздействия в принципе существует в законодательном процессе, но фактически она формальна. Но проблема не в отсутствии или присутствии, а в независимости и публичности этого механизма. В этой связи фискальная оценка всех законодательных инициатив НС/ХК должна проводиться не правительственными структурами, а независимым органом, например, Высшей аудиторской палатой и публиковаться в открытом доступе.
Необходимо снизить риски коммерциализации законодательного процесса и обеспечить качество законодательных инициатив путем фильтрации. Важно исключить возможность превращения НС/ХК в параллельный механизм политического влияния, дублирующий функции Курултая.
Коллективная безответственность и риски доминирования отдельных фигур
Расширение полномочий коллегиальных органов без четко закрепленной персональной ответственности может привести к снижению доверия к институтам власти и к эффекту «коллективной безответственности». При этом нельзя забывать, что казахстанское общество традиционно ориентировано на авторитет конкретных лидеров. Считаю необходимым введение поименного голосования по всем ключевым решениям Курултая и НС/ХК с публикацией результатов, что фактически формирует механизм персональной ответственности.
В то же время нельзя допустить, чтобы Курултай стал площадкой доминирующего влияния отдельных фигур, а не институтом баланса интересов. Это позволит обеспечить систему сдержек и противовесов.
Важно предусмотреть механизм ротации председателей комитетов Курултая и руководителей структурных подразделений НС/ХК раз в два года для недопущения накопления неформальной власти.
Опыт Финляндии наглядно показывает, что устойчивость политической системы обеспечивается не доминированием отдельных фигур, а сильными процедурами, прозрачностью принятия решений и институциональным балансом. А Франция добилась устойчивости политической системы за счет четкого разграничения полномочий и ответственности институтов с сочетанием сильной президентской власти.
Народная собственность на недра: проблемы практической реализации
После референдума 2022 года «земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы» конституционно признаны собственностью народа. Вместе с тем «от имени народа право собственности осуществляет государство». Однако, на мой взгляд, не в полной мере урегулированы вопросы формирования доходов от природных ресурсов, их справедливого распределения, контроля со стороны общества и другие.
Поэтому целесообразно внести в действующее законодательство пакет изменений в части регулирования порядка использования природных ресурсов. Без детальной регламентации механизм реализации принципа народной собственности рискует остаться декларативным. Меры позволят снизить риски ситуативных изменений и повысить доверие к реализации решений итогов референдума.
Принцип «служения народу»: риски декларативности и необходимость институционализации
Государственные служащие служат не только государству, но и народу. Принцип «служения народу» обозначен в Конституции, но не отражен в отраслевом законодательстве, что приводит к неполноте данного положения. Поэтому представляется исключительно и настоятельно целесообразным инициирование пакета поправок в действующие законы «О государственной службе» и «Об административных процедурах», который переформатировал бы принципы работы государственного аппарата, с обязательной публичной отчетностью, механизмами обратной связи и ответственности.
В этом же законопроекте с поправками надо четко определить понятие «слышащее государство» с конкретными индикаторами эффективности либо подзаконным регулированием через постановление Правительства о стандартах обратной связи.
Например, опыт Эстонии показывает, что принцип «служения обществу» становится реальным только тогда, когда сопровождается цифровой прозрачностью процедур, персональной ответственностью должностных лиц и постоянной обратной связью с населением.
Процесс реализации можно внедрять поэтапно через разработку стандартов публичной отчётности, KPI по работе с обращениями граждан и персональной ответственности руководителей, без создания дополнительной бюрократической нагрузки.
Смещение конституционных акцентов: от экономического развития к благосостоянию
В действующей Конституции в пункте 2 статьи 1 было указано, что одним из основных основополагающих принципов деятельности Республики Казахстан является «…экономическое развитие на благо всего народа…». Жизнь показала, что данный принцип в реальности не соблюдался. На сегодня он утратил самостоятельное конституционное закрепление, что считаю не совсем верным решением, и требует дополнительного правового и политического осмысления.
В то же время в новой Конституции этот принцип в пункте 1 статьи 3 поменял свое содержание. Определено, что принципом является «повышение благосостояния народа» без основополагающего принципа «экономического развития». Такое положение, на мой взгляд, говорит о том, что «экономическое развитие во благо всего населения» фактически «обнулили». Более того, это снижает активность деятельности и ответственность Правительства по эффективному социально-экономическому развитию страны.
Смещение акцента с категории «экономического развития» на «повышение благосостояния» требует дополнительного разъяснения, поскольку при отсутствии устойчивого роста реального сектора экономики налицо риск декларативности данного принципа. Тем более, показатель роста ВВП реально не отражает рост благополучия населения и уровня жизни. В этой связи считаю необходимым закрепить постановлением Правительства обязательный мониторинг показателей ВВП в увязке с реальными доходами населения.
Качество реализации реформ как фактор их успеха
Проведенные конституционные и парламентские реформы носят масштабный характер и способны определить будущее Казахстана на десятилетия вперед. Ранний учет обозначенных рисков позволит повысить устойчивость реформ, сохранить баланс ветвей власти и укрепить доверие общества к проводимым преобразованиям. Механизм имплементации высказанных в статье предложений можно реализовать через поручения Президента страны, законодательную инициативу Правительства и НС/ХК, а также общественный мониторинг.
Надо понимать, что судьбу реформ определяет не момент их принятия, а качество их последующей реализации. Даже самые сильные конституционные изменения теряют смысл, если институты работают формально, ответственность размывается, а общество не ощущает реальных результатов преобразований. Для Казахстана принципиально важно, чтобы проводимые реформы стали не только обновлением правовых конструкций, но и переходом к новой политической культуре – культуре ответственности, открытости, профессионализма и служения обществу.
В то же время надо учитывать риски поспешных, не просчитанных реформ и несоблюдения баланса полномочий. Например, в Грузии после конституционных изменений происходило неоднократное перераспределение полномочий, усиливались политические конфликты, возникали споры между институтами власти, часть реформ оказалась зависимой от политической конъюнктуры.
Анализ опыта ряда постсоветских государств показывает, что даже масштабные конституционные реформы могут сталкиваться с институциональными противоречиями, если механизмы взаимодействия между органами власти не урегулированы заранее.
Именно поэтому уже сегодня необходимо своевременно учитывать институциональные риски, укреплять систему сдержек и противовесов, обеспечить реальную подотчетность власти и сохранить баланс государственных интересов. Только при таком подходе конституционная и парламентская реформа станет не этапом политической модернизации на бумаге, а прочной основой справедливого, устойчивого и сильного Казахстана.
Едил Мамытбеков, член Совета сенаторов при Сенате Парламента РК, академик НИА РК и МАИН
