В Казахстане начался новый этап конституционного развития. Назначены выборы в высший законодательный орган страны — Курултай. Это важное политическое событие, так как оно касается будущего казахстанского парламентаризма и в целом — государственности. Сегодня важно понять и найти ответ на вопрос: что делает государство справедливым? Это особенно актуально когда страна вступает в новый политический цикл и формирует состав Курултая.
Реформа начинается не с Курултая, а с философии закона
Казахстан завершил важный этап конституционной модернизации. Однако история многих государств показывает, что изменение институтов еще не означает изменение качества государственного управления. Конечно, можно на определенном этапе развития изменить структуру парламента, его название, полномочия и т.п. Но если не изменится философия принятия законов, общество не почувствует качественных изменений, то никакие реформы не позволят достичь желаемого результата.
Закон не может восприниматься только как инструмент управления. Он еще обязан быть инструментом защиты общества. При этом каждый субъект должен быть уверенным, что закон одинаково действует для всех независимо от должности, статуса и политических взглядов.
Надо понимать, что государство становится справедливым не тогда, когда гражданин боится нарушить закон. Государство справедливо тогда, когда каждый гражданин уверен, что закон защитит его независимо от должности, связей и возможностей другой стороны.
В этом случае возникают вопросы: Что же должно лежать в основе государства – закон, право или справедливость? Почему закон, призванный выражать волю народа, нередко становится отражением воли власти или отдельных интересов? Почему одни законы работают, а другие становятся декларациями?
Право должно предшествовать закону
Надо признать, что создание концепта «Курултай» и его реализация на практике само по себе не гарантирует повышения уровня состоятельности законодательства. Решающим станет ответ на принципиальный вопрос: что первично – право или закон? Именно от этого зависит, станет ли новая модель государства источником доверия общества или сохранит прежние институциональные проблемы.
На первый взгляд ответ очевиден. Государство живет по законам. Суд выносит решения на основании закона. Следователь руководствуется законом. Чиновник исполняет закон. Парламент принимает закон. Но если закон становится единственным мерилом справедливости, то неизбежно возникает другой вопрос: кто определяет содержание закона?
В идеальной модели демократического государства закон принимается исходя из общественной потребности. Граждане при этом формируют общественный запрос. Запрос должен стать предметом дискуссии. Парламент превращает общественную волю в закон. Однако в реально жизни все это нередко оказывается сложнее.
За годы работы в бывшем парламенте мне не раз приходилось наблюдать, что обсуждение законопроекта начиналось не снизу – от потребностей общества, а сверху – от уже сформированного политического решения. После этого вся вертикаль государственного аппарата начинает реализовывать принятое решение. И тогда возникает вопрос, который, на наш взгляд, является главным.
Если мнение формируется по принципу «сверху — вниз», то кто в действительности представляет интересы общества? Не является ли парламент в этом случае не местом рождения закона, а звеном длинной цепочки согласований?
Считаем, что любой закон должен начинаться не с поручения и не с ведомственной инициативы, а с ответа на простой вопрос: какую конкретную проблему граждан и общества он решает? Если такой проблемы не существует или она искусственно создана, то нужен не новый закон, а эффективное применение уже действующего законодательства. Однако даже если признать право первичным по отношению к закону, возникает следующий вопрос: почему на практике эта логика далеко не всегда реализуется? Ответ следует искать в том пространстве интересов, которое существует между обществом и парламентом.
Право, закон и пространство интересов
Автор имел возможность многие годы наблюдать за тем, как рождаются законы. Не читать их после опубликования, а видеть их путь от идеи до принятия.
Право возникает в обществе, закон – в парламенте. Но между обществом и парламентом всегда существует пространство интересов. Именно от того, кто заполняет это пространство – гражданин, чиновник, бизнес или политическая власть, – зависит качество государства.
Закон и право – это совершенно разные категории. Право возникает из справедливости, свободы человека, Конституции. Закон – это лишь форма выражения права. Поэтому один закон может служить как справедливости, так и стать инструментом произвола, если утрачивает связь с правом.
Закон и интерес – две стороны одной медали. Любая государственная система оказывается в кризисе, когда общественный интерес начинает уступать место ведомственным, корпоративным или личным интересам, а право при этом неизбежно отходит на второй план. В то же время надо иметь в виду, что государство существует не ради ведомств.
Сильное государство определяется не количеством ежегодно принимаемых законов. Его зрелость определяется, во-первых, тем, насколько редко приходится исправлять собственные ошибки. Во-вторых, тем, станет ли право вновь источником закона, а справедливость – главным критерием деятельности государства.
Если парламент сумеет вернуть доверие к закону через уважение к праву, ликвидируя административное удобство, то он выполнит свою историческую миссию. А это уже философия государства и фактическая реализация идеи «Справедливого Казахстана» на деле. Если же закон превратится лишь в инструмент обслуживания интересов, то общество может начать искать альтернативные способы защиты своих интересов.
Доверие важнее законодательной активности
Задача Курултая состоит не только в принятии новых законов. Гораздо важнее изменить сам принцип их появления. Настоящий парламент начинается не с трибуны в состязании красноречия, а со способности услышать общество. Хороший законодатель сначала задает вопросы гражданам, экспертам и профессиональному сообществу, и только затем предлагает ответы в виде закона.
Закон должен рождаться не в кабинетах и не в результате многоступенчатых согласований, а по линии «общество-государство». Государство становится сильнее тогда, когда власть сначала слышит общество, а затем оформляет его запрос в закон. Это есть реализация на деле концепта «Слышащего государства».
Сегодня граждане выбирают депутатов, но они лишены права законодательной инициативы. Если источником государственной власти является народ, то почему народ лишен законодательной инициативы? Ведь только народ знает лучше о своих проблемах, чем чиновники.
Возможно, пришло время обсуждать формы общественной законодательной инициативы, когда наиболее значимые предложения граждан обязательно рассматриваются парламентом. Например, среди стран ОЭСР наиболее развиты механизмы народной законодательной инициативы в Финляндии, Италии, Испании, Австрии, Литве, Латвии и Швейцарии (в основном на конституционном или кантональном уровне) и других странах на основе установленных принципов.
Считаем, что закон не должен быть очередной неожиданностью для общества. Как правило, социум знакомится с законом уже после его принятия. Уверены, качество законов значительно возрастет, если самые принципиальные изменения будут проходить широкое общественное обсуждение до внесения в парламент, а не после вступления закона в силу.
Качество работы Курултая должно определяться количеством законов, которые действительно работают спустя годы после их принятия. Настоящий показатель его эффективности – не законодательная активность, а доверие народа к принятым законам.
К сожалению, часто после принятия закона государство редко возвращается к вопросу, достиг ли он поставленной цели. Возможно, каждому значимому закону необходима обязательная оценка через три-пять лет после вступления в силу. Если закон не решил проблему, значит необходимо выявлять причины недостижения цели, а также подходы к самому законотворчеству.
Любое законодательство должно быть ориентировано на будущее. Хороший закон отвечает не только на сегодняшние вызовы. Он должен учитывать изменения экономики, технологий, демографии и общественных отношений как внутри страны, так и вне. Закон, который устаревает быстрее, чем вступает в силу, свидетельствует о некачественном прогнозировании и стратегическом планировании социально-экономического развития страны.
Курултай неизбежно столкнется в процессе функционирования с главным вызовом: сможет ли он стать самостоятельной площадкой общественной дискуссии или сохранит традицию закрытой работы по предварительно сформированным решениям. Именно способность к открытому профессиональному обсуждению станет главным экзаменом нового парламента.
Общество в свою очередь ожидает от парламента не единомыслия, а профессиональной дискуссии. Когда различные мнения обсуждаются открыто, выигрывает не оппозиция и власть – выигрывает эффективность закона. Настоящая дискуссия ни в коем случае не ослабляет государство. Наоборот, именно она делает закон сильнее.
Каждый закон имеет автора, который должен нести персональную ответственность за состоятельность закона. Ибо последствия закона изменяют жизнь миллионов людей, отражаются на благополучии и уровне жизни всех казахстанцев. Политическая ответственность должна наступать не только за нарушение закона, но и за принятие решений, которые изначально создают возможность несправедливости или просто неисполнимы на практике. Поэтому главный вопрос перед голосованием должен звучать не «можно ли принять этот закон?», а «какие последствия он принесет обществу через несколько лет?».
Понятно, что в процессе деятельности Курултай будет сталкиваться с влиянием различных групп интересов. Это естественный процесс. Но надо понимать, где заканчивается защита законных интересов экономики и начинается влияние узких корпоративных интересов на государственную политику. Чем прозрачнее будет этот процесс, тем меньше будет вызовов вопросов у населения к государству и к законодательному органу.
В работе Курултая не последнюю роль будет играть то, что выборы пройдут по партийным спискам, что подразумевает партийную дисциплину. Партийная дисциплина необходима любой политической системе. Однако она не должна подменять собой профессиональное убеждение депутата. В конце концов, народ избирает не «кнопку для голосования», а человека, способного самостоятельно оценивать последствия принимаемых решений.
Из сказанного выше вытекает, что будущее парламентаризма определяется не столько институциональными изменениями, сколько принципами, на которых строится законотворчество.
Будущее казахстанского парламентаризма
Анализируя сказанное повторимся, что главный вопрос будущего казахстанского парламентаризма не в том, сколько законов будет принято Курултаем. Важнее другое: смогут ли эти законы родиться из права и справедливости?
В этой связи Курултай должен, на наш взгляд, учитывать в работе семь принципов современного цивилизованного законотворчества.
Первый. Право должно предшествовать закону. Любой закон должен приниматься не из политической целесообразности, а из принципов права, справедливости, Конституции и защиты человека, так как закон – это форма выражения права, а не его источник.
Второй. Закон должен начинаться с реальной проблемы общества. Перед разработкой любого законопроекта необходимо ответить на простой вопрос: какую конкретную проблему граждан он решает? Если такового нет, то надо эффективно использовать нормы действующего законодательства.
Третий. Общество должно участвовать в создании закона до его принятия. Хороший закон появляется после открытого обсуждения с гражданами, экспертами и профессиональным сообществом. Государство обязано слышать общество и только затем оформлять его запрос в закон.
Четвертый. Уровень важнее количества законов. Например, в Казахстане насчитывается более 3,5 тысяч законов и кодексов. Но никто не оценивает их эффективность и регуляторное воздействие. Необходима временная шкала оценки действия и эффективности принятых законов.
Пятый. Каждый закон должен оцениваться по его последствиям.
После вступления закона в силу необходимо анализировать, достиг ли он поставленной цели. Если проблема не решена, то автор такого законопроекта должен нести персональную политическую ответственность через общественный аудит или парламентскую оценку.
Шестой. Профессиональная дискуссия сильнее формального единогласия. Курултай должен стать площадкой открытого обсуждения различных мнений.
Седьмой. Главный показатель закона – доверие общества. Если закон справедливый и одинаковый для всех, то укрепляется доверие к государству. Если же закон обслуживает узкие интересы, то это следует рассматривать как признак неуважения общества, что создает институциональные риски.
Обобщая, можно сказать, что Конституционная реформа открыла Казахстану возможность сформировать новую культуру государственного управления. Однако успех реформы будет определяться не названием парламента, не количеством принятых законов и не скоростью законодательного процесса. Главным критерием станет способность Курултая превратить право, справедливость и общественный запрос в основу каждого принимаемого закона, который, в свою очередь, станет звеном в эффективно выстроенном законодательном поле.
Если Курултай станет самостоятельной площадкой профессиональной дискуссии, где интересы государства и общества будут выше ведомственных, корпоративных и политических интересов, он сможет сформировать новый стандарт казахстанского парламентаризма. Только в этом случае, по нашему убеждению, законодательная власть станет не только институтом принятия законов, но и институтом общественного доверия.
Наконец, отметим, что история запоминает не парламенты, а государства, сумевшие сделать закон выражением права и доверия общества.
Едил Мамытбеков, общественный деятель
