Казахстан за период независимости прошел сложный путь формирования собственной государственности. Есть достижения, которые невозможно игнорировать, вполне измеримые результаты, но они не отменяют институциональных проблем.
Сильное государство – это не государство, которое громче говорит, а государство, которое лучше слышит.
Однако имеет место проблема, о которой в Казахстане принято говорить осторожно: насколько решения государства исходят из реальных потребностей людей и регионов. Поэтому возникают вопросы: почему при значительных экономических и институциональных результатах сохраняется дистанция между государством и гражданином, почему гражданин недостаточно ощущает себя субъектом государства?
В этой связи, как нам представляется, сегодня как никогда главная проблема государственного управления состоит в способности системы слышать территорию, учитывать её специфику и отвечать за конечный результат своего реагирования.
Равные права – неравные возможности
Конституционный принцип равенства перед законом важен, но недостаточен. Например, человек может иметь право на образование, но существенно различаются по качеству образовательных услуг школы в большом городе и отдаленном селе. Есть право на медицинскую помощь, но различаются доступность современного оборудования и квалифицированных специалистов в разрезе регионов. Имеется право заниматься предпринимательством, но далеко не у всех одинаковые возможности получить финансирование, землю, инфраструктуру или государственный заказ. Декларировано право участвовать в политической жизни, но возможности существенно различаются.
Анализ показывает, что проявляется один из системных парадоксов казахстанской действительности: право может быть одинаковым для всех, но неодинаковы реальные возможности пользоваться этим правом.
Региональные различия в доходах, качестве государственных услуг, инфраструктуре и возможностях людей могут иметь место и в развитых странах. Однако там это осознают и предпринимают меры по их разрешению.
В Казахстане же эта проблема – terra incognita. Особенно различие между формальным правом и реальной возможностью становится заметным тогда, когда мы смотрим не на страну в целом, а на конкретные регионы. Например, средний показатель по Казахстану способен скрыть совершенно разный уровень жизни и благополучия жителей Астаны, Атырау или Туркестанской области.
Региональное неравенство: цифры вместо ощущений
По данным Бюро национальной статистики ВВП Казахстана в 2024 году составил 136,6 трлн. тенге, а на душу населения – 6,78 млн. тенге. Но распределяется экономическая деятельность крайне неравномерно. В том же году ВРП на душу населения составлял в Атырауской области около 21,18 млн. тенге, в Астане – 10,17 млн. тенге, а в Туркестанской области всего 2,18 млн. тенге. Таким образом, между регионами по этому показателю существует многократный разрыв.
Но ВРП на душу населения – это не зарплата человека и не показатель его дохода. Кроме того, этот показатель не учитывает стоимость жизни. Но они показывают наличие территориальной дифференциации. Это говорит о том, что территориальное равенство нельзя обеспечить только одинаковыми законами.
Например, в нефтяном регионе может производиться огромная экономическая стоимость, которая не превращается автоматически в такой же уровень доходов каждой семьи. Поэтому гораздо важнее смотреть одновременно на производство, реальные доходы, стоимость жизни, качество инфраструктуры, образования и медицины, доступность рабочих мест. И здесь картина также неоднородна.
Так, в I квартале 2026 года среднедушевой номинальный денежный доход по Казахстану составлял 252,6 тыс. тенге. При этом в Алматы этот показатель соответствовал 408,2 тыс. тенге, тогда как в Туркестанской области – 143,4 тыс. тенге, в Жамбылской –166,7 тыс. тенге. Разница между максимальным и минимальным показателями составляла 2,8 раза.
Средний показатель по стране в целом может создавать ощущение благополучия, которое не всегда совпадает с уровнем конкретного региона. Поэтому оценивать эффективность государства только по среднереспубликанским показателям представляется не совсем корректным с точки зрения здравой логики.
Таким образом, цифры показывают, что единая государственная политика не всегда приводит к одинаковому результату для разных групп населения и регионов. Равенство перед законом неполно, если место рождения заранее определяет качество возможностей. Следовательно, государству необходимо видеть не только «среднюю температуру» по стране, но и реальную ситуацию на местах. Регион нельзя развивать исключительно по показателям или желанию центра, если центр не видит полной картины территории.
Всемирный банк прямо указывает, что следующая стадия развития Казахстана требует не просто экономического роста, а инклюзивного роста, более эффективной социальной и налоговой политики, повышения качества образования и сокращения территориальных различий.
Однако региональные различия сами по себе ещё не объясняют, почему единая государственная политика приводит к столь разным результатам. Следующий вопрос относится уже не столько к экономике, сколько к механизму принятия государственных решений.
Почему решения сверху дают разные результаты на местах?
Сильная вертикаль управления сама по себе не является недостатком. В то же время децентрализация не означает отказ государства от ответственности за решение всех территориальных проблем, включая проблему устранения региональных диспропорций. Но необходимы единые правила и ответственность, национальные стандарты, координация, способность быстро принимать решения. Проблема же проявляется тогда, когда обратная связь слабо влияет на центр принятия решений.
Как правило, решение сверху проходит вниз быстро. В то же время информация снизу вверх движется медленно и зачастую проходит через административные фильтры. Во многих случаях получается следующая конструкция: проблема гражданина → местный чиновник → район → область → министерство → центр → решение → поручение → исполнение на местах.
Таким образом, на каждом этапе проблема превращается в административный отчет. При этом информация может доходить до центра принятия решений уже в упрощенном или административно интерпретированном виде. Проблема не в том, что решения принимаются сверху. Она возникает тогда, когда ответственность остаётся наверху, а последствия решения ощущаются внизу.
На это указывают не только общественные критики власти, но и ОЭСР. В первую очередь ОЭСР связывает это со слабостью местного самоуправления, недостатком необходимых навыков и ограниченной финансовой самостоятельностью регионов. Поэтому организация рекомендует расширять участие граждан в процессе выработки государственной политики посредством общественных советов, инструментов обратной связи, партисипативного управления, принципа «слышащего государства».
В Казахстане конфликт в системе государственного управления заключается не только в том, сколько полномочий находится у центра. Вопрос в том, насколько эффективно государство получает информацию от общества и превращает её в необходимые для общества решения.
Если информация снизу проходит длительный бюрократический путь до центра, возникает принципиальный вопрос: может ли новая парламентская система создать дополнительный канал, через который интересы территорий будут не только услышаны, но и приняты к действию в рамках государственной политики?
Следует также отметить, что проблема неравенства является не только экономической, но и институциональной, поскольку качество решений зависит от того, насколько полно интересы территории представлены при их принятии.
Курултай и регионы: кто будет отвечать за результат?
Выборы в Курултай Республики Казахстан следует рассматривать не только как процедуру формирования нового парламента. Это возможность проверить, насколько партийная политика способна связать общенациональные решения с реальными проблемами территорий.
С одной стороны, переход к партийным спискам имеет преимущество. Депутат, избранный по партийному мандату, должен думать не только о своем регионе, но и о стране в целом. Это может стимулировать партии конкурировать не количеством обещаний, а реальными программами конкретных действий.
С другой стороны, здесь возникает серьезный риск. При едином округе может ослабнуть непосредственная связь депутата с конкретной территорией.
Следовательно, партийная система должна быть дополнена механизмами ответственности партии за решение социально-экономических проблем и реализацию политических программ в регионах. Этими механизмами могут быть региональные показатели, депутатские приемы и парламентские запросы, партийные обязательства и т.п. Партия должна отвечать за то, что произошло в регионах в результате проведения в жизнь партийной политики. Иначе возможна ситуация: депутат избран всей страной, но конкретный регион не знает, кто отвечает за его проблемы.
Курултай будет эффективным только в том случае, если партийные программы не будут набором красивых обещаний и лозунгов. Каждая партия обязана представить обществу информацию о том, за счет каких мер в регионе будут созданы рабочие места, изменится реальный доход населения и снизится уровень бедности, будет снижен региональный разрыв, сколько средств потребуется и их источники, кто персонально будет нести ответственность за результат. Только при таком подходе выборы превращаются из соревнования желаний в конкуренцию государственных проектов.
Надо учитывать, что гражданская субъектность начинается не с парламента, а с конкретной территории. Человек должен иметь возможность влиять на вопросы своего села, района, города, местной инфраструктуры, благоустройства, транспорта, экологии, использования части местного бюджета. Это есть реальное местное самоуправление, и таким образом формируется гражданская ответственность. Для депутатов от партий все это должно быть повседневной «открытой книгой».
Не декларации, а результат
Государственная политика должна быть ориентирована прежде всего на интересы граждан. Это аксиома, не требующая доказательства. Однако даже самый совершенный парламентский механизм не даст ожидаемого результата, если исполнительная система продолжит измерять качество управления количеством исполненных поручений, а не изменениями в жизни граждан.
Оценивать руководителя по его заявлениям в принципе невозможно. Также нельзя достоверно измерить внутреннюю порядочность или патриотизм человека статистикой. Вместе с тем можно оценить общественно ориентированное государственное управление по результатам.
На наш взгляд, сущность общественно направленной государственной политики состоит в создании такой системы, в которой:
- талантливый человек может продвинуться без покровительства;
- предприниматель может конкурировать на равных с конкурентами, без административного вмешательства;
- учитель может достойно жить на свою зарплату;
инженер востребован; - пенсионер понимает принцип формирования своей пенсии;
- село имеет перспективу;
- регион может развиваться самостоятельно;
- чиновник должен быть в первую очередь ответственен перед законом, а не зависеть от административно-субъективной оценки начальства;
- депутат боится не потерять место в партийном списке, а потерять доверие граждан.
Указанные критерии – это не описание идеологии государства. Это набор измеряемых характеристик институциональной справедливости: меритократии, конкурентности, качества человеческого капитала, социальной защищенности, территориальной жизнеспособности и правовой определенности.
Давно пора уже изменить культуру государственной службы. Государственный служащий должен понимать, что к нему гражданин пришел не милости просить. Он обращается к институту, созданному для обслуживания общественных интересов. Но это не значит, что гражданин всегда прав. Государственный аппарат обязан на простом доступном языке понятно объяснить суть принятого решения, соблюдать закон, уважать человека, рассматривать аргументы и отвечать за свои действия. Только так формируется уважение к государству.
От диагностики – к институциональным изменениям
Думается, сегодня как никогда требуется изменить критерии оценки государственной эффективности: оценивать не только процесс принятия решений, но прежде всего их конечный результат.
Очевидно, что Казахстану необходима долгосрочная институциональная перестройка, в том числе в избирательной системе, а не кампания реформ. Многолетняя практика реформ показывает, что само по себе изменение институтов еще не гарантирует изменения управленческих практик и не приводит к эффективным результатам. В этой связи, полагаем, целесообразно предпринять следующие меры:
Первое. Сделать партийные списки максимально прозрачными. Общество должно знать, почему конкретный кандидат находится именно на этой позиции. Ввести реальную политическую и финансовую ответственность партий за выполнение предвыборных программ.
Второе. Укрепить самостоятельность регионов одновременно с персональной ответственностью акимов всех уровней и местных органов. Создать единую систему оценки регионального развития – не только по ВРП, но по реальным доходам, качеству образования, здравоохранению, инфраструктуре, производительности труда, бедности и доступности жилья.
Третье. Перейти от оценки чиновников по количеству выполненных поручений к оценке по социально-экономическим результатам. Сформировать новую культуру государственной службы исходя из понимания того, что чиновник является не владельцем государственного ресурса, а его временным распорядителем от имени общества.
Четвертое. Максимально убрать административное усмотрение там, где решение можно принимать по четким цифровым критериям. Сделать государственные данные максимально открытыми и понятными обычному гражданину.
Пятое. Усилить независимый контроль за государственными расходами и конфликтами интересов. Перейти от борьбы с отдельными коррупционерами к устранению коррупциогенных механизмов.
Есть немалые надежды на упование в том, что только в этом случае чиновник будет заинтересован в реальном результате.
Что опаснее: критика власти или потеря к ней доверия?
У любой институциональной реформы есть конечный критерий, который невозможно заменить ни статистикой, ни законами. Это доверие граждан к государству.
Критика власти – нормальная часть любого здорового государства. Контролируемое и законное выражение недовольства – это не угроза стабильности, а один из механизмов её сохранения. Критика при этом институтами должна восприниматься как система раннего предупреждения и информация. Если жители говорят о плохой дороге, росте цен, коррупции, нехватке врачей или рабочих мест, государство должно прежде всего выяснить «почему возникла проблема?», а не «почему об этом говорят?».
Опаснее всего тогда, когда гражданин перестает верить, что от его труда, образования, способностей и закона зависит его будущее. Ситуация, когда человек считает, что главное – это не профессионализм, а протекционизм; не результат, а положение; не закон, а круговая порука; не инициатива, а покорность, – тогда постепенно, но неизбежно разрушается мотивация общества.
Однако без мотивации нельзя построить сильную экономику. Поэтому вопрос выборов в Курултай значительно шире вопроса о 145 депутатах. Это вопросы о том, каким будет государство после политической реформы и изменится ли сам способ, которым государство слышит общество. Реформа закона меняет правила, реформа управления – поведение.
Сегодня мы видим, что изменение Конституции и институциональной архитектуры само по себе еще не гарантирует изменение управленческих практик. Если они сохраняются в прежнем виде, при которых решение сверху важнее ожиданий снизу, а формальный отчет важнее реального результата, то новая конструкция скорее всего будет работать по старым правилам. В этом случае реформа окажется институциональной формой без изменения содержания.
Казахстану требуется переход от философии «как обеспечить выполнение решений центра?» к философии «как обеспечить достойную жизнь гражданина независимо от того, в каком регионе он родился?». Именно это должен быть главным критерием «Справедливого Казахстана».
Здесь надо иметь в виду не равенство всех во всем, не одинаковые зарплаты и пенсии, не одинаковые регионы. А равенство перед законом стартовых возможностей, прозрачность правил и неизбежность ответственности за результат. Именно здесь проходит граница между государством, которое просто управляет населением, и государством, которому население доверяет.
Гражданин должен стать субъектом государства
Неравные возможности без прозрачных правил порождают ощущение несправедливости и недоверия. Несправедливость без работающих механизмов обратной связи порождает отчуждение. Отчуждение, если его годами не замечать, становится политическим риском.
Поэтому сегодня задача Курултая и государственной власти состоит не в том, чтобы убедить граждан, что государство уже справедливо. Гораздо важнее создать такую систему, в которой гражданин сам сможет увидеть, почувствовать и проверить, что государство действительно становится справедливее. И это уже не вопрос политических лозунгов. Это вопрос качества государственного управления, ответственности руководства, профессионализма чиновников и политической зрелости всего общества. Государство не должно бояться сильного гражданина. Наоборот, сильный, образованный, самостоятельный и ответственный гражданин – основа сильного государства. Задача следующего этапа реформ должна заключаться в том, чтобы человек перестал чувствовать себя объектом, а стал субъектом решений.
Полагаем, что на новом этапе развития Казахстан должен реализовать предельно простую формулу: не государство вместо гражданина, не гражданин против государства, а государство вместе с гражданином.
Едил Мамытбеков, общественный деятель
