Следя за публикациями и разборами новой Конституции, замечаешь одну закономерность. Почти всё внимание отдано власти и правам — Курултай вместо двухпалатного Парламента, вице-президент, полномочия главы государства, процессуальные гарантии, защита персональных данных. Всё это важно. И всё же за этим остаётся в тени часть Конституции, которая складывается в самостоятельную и продуманную линию, — её экономическое содержание.
Прежде чем перейти к нему, стоит напомнить простые вещи, которые в потоке разъяснений нередко опускают.
Откуда вообще взялась Конституция? Идея родилась из одной потребности — ограничить власть. Долгие века правитель был источником права и сам под правом не находился. Первым надломом стала Великая хартия вольностей в средневековой Англии, впервые письменно связавшая короля правилами. А собственно конституции в современном смысле появились в конце XVIII века — в США и во Франции — как ответ на простой вопрос: как удержать власть в рамках. С тех пор конституция и есть общественный договор, которым народ учреждает государство и очерчивает пределы его власти. Не власть дарует права народу, а народ через конституцию ограничивает власть.
Что такое Конституция и зачем она нужна? Это основной закон государства. Но «основной» — не потому, что важный по названию, а потому, что он делает то, чего не может ни один обычный закон. Обычный закон действует внутри правил. Конституция эти правила устанавливает. Она учреждает само государство, определяет, кому принадлежит власть, закрепляет права человека и задаёт основы, по которым живёт страна. Нужна она для того, чтобы власть была ограничена, права защищены, а правила игры — едины и стабильны для всех. Именно поэтому только Конституция определяет источник власти — народ, — и никакой другой закон этого сделать не вправе.
Почему Конституцию называют основным законом? У неё особые свойства: высшая юридическая сила — любой закон, ей противоречащий, недействителен; прямое действие; особый порядок принятия — не парламентом, а всенародным референдумом; и особая защищённость — часть её норм вообще нельзя изменить. Обычный закон так не защищён. Отсюда и вся её сила: Конституция — это фундамент, на котором стоит остальное право.
Теперь о том, что происходило с нашим Основным законом в последние годы. Здесь важно видеть не отдельные правки, а последовательность. Конституционные реформы 2022 и 2026 годов проведены по инициативе Президента страны К.К.Токаева и представляют собой единый курс на обновление государства. В 2022 году была перебалансирована власть — страна двинулась к модели, которую называют Второй Республикой. В 2026 году сделан следующий шаг: принята, по сути, новая Конституция, сменившая редакцию 1995 года, с однопалатным Курултаем и рядом новых институтов. Две ступени одного движения.
И вот что упускают почти все разборы: этими же двумя реформами последовательно выстраивается экономическая основа Конституции. Её не объявляли громко, она не так заметна, как смена парламента, — но если сложить шаги вместе, виден замысел.
Первый шаг сделан в 2022 году. Тогда изменили норму о земле и недрах. Прежде природные ресурсы принадлежали государству. После реформы 2022 года земля, недра, воды, растительный и животный мир стали принадлежать народу, а государство лишь осуществляет это право от его имени. Формулировка изменилась по существу: собственником национальных богатств объявлен народ.
Здесь важно не смешивать две разные нормы. Одна — о природных богатствах: земля, недра, воды принадлежат народу, и это как раз изменение 2022 года. Другая — о собственности вообще, и она звучит так: собственность обязывает, пользование ею должно одновременно служить общественному благу. Это значит, что в Казахстане собственность конституционно не абсолютна: право владеть защищено, но вместе с ним на собственника возложена ответственность перед обществом — нельзя пользоваться своим во вред общему. Любопытно, что этот принцип не новичок в нашей Конституции: он существовал ещё в редакции 1995 года и восходит к известной мировой формуле «собственность обязывает». Именно потому, что норма давняя, о ней почти не вспоминают, воспринимая как нечто само собой разумеющееся. А между тем это одна из самых глубоких экономических идей Основного закона — она задаёт баланс между частным интересом и общим благом. Вместе эти нормы формируют экономическую философию: национальные богатства принадлежат народу, а собственность несёт ответственность перед обществом.
Второй шаг сделан в 2026 году — и он недооценён сильнее всего. Новая Конституция впервые придала конституционный статус национальной валюте: тенге назван в Основном законе, и за государством закреплено исключительное право его эмиссии. Прежде денежная единица регулировалась обычным законом о Национальном банке. Теперь это вопрос конституционного уровня — то есть вопрос основ государства. Казалось бы, деталь. Но без устойчивой национальной валюты не работает ничего: ни зарплата учителя и врача, ни цена на хлеб, ни выручка предпринимателя — всё измеряется и выплачивается в тенге. Придать валюте конституционный статус — значит признать денежный суверенитет частью самого фундамента страны.
Надо сказать, что необходимость придать тенге конституционный статус обсуждалась специалистами и раньше — в том числе автор этих строк неоднократно писал об этом. Тем значимее, что новая Конституция эту идею реализовала, переведя её из плоскости профессиональной дискуссии в норму прямого действия. Денежная основа государства получила защиту высшего уровня.
К этому же экономическому слою относятся и другие положения новой Конституции: гарантия свободы предпринимательской деятельности и защита конкуренции, возможность вводить особые правовые режимы для ускоренного развития регионов, признание развития человеческого капитала, науки и инноваций стратегическим направлением государства.
И тут стоит назвать вещи своими именами. Конституцию можно читать в трёх слоях. Первый — права человека: что государство гарантирует и чего не может отнять. Второй — устройство власти: кто чем управляет. Третий — экономический: собственность, предпринимательство, деньги, роль государства в хозяйстве. Первые два на виду, третий почти не проговаривают. И у этого есть простая причина.
Права и власть в Конституции собраны каждое в своём месте. Права человека — в отдельном, специально им посвящённом разделе. Устройство власти — в чётких разделах об органах: Президент, Курултай, Правительство, суды. Их легко увидеть и разобрать, потому что каждое лежит в своём «доме». А экономические нормы такого дома не имеют — они рассыпаны по всему тексту. Норма о национальной валюте — среди самых первых основ государственного строя. Собственность на землю и недра — там же, в основах. Свобода предпринимательства — уже в разделе о правах человека. Особые режимы для регионов и ставка на человеческий капитал — среди принципов и направлений государства. Экономическое содержание есть, и его немало, но оно изложено по разным частям Конституции — и потому не читается как единый слой. Его просто не за что зацепить взглядом.
Между тем три слоя не просто соседствуют — они связаны, и связаны жёстко. Связь простая. Права человека — на медицину, образование, социальную поддержку — обеспечиваются не сами собой, а за счёт бюджета. Бюджет наполняется работающей экономикой. А экономика держится на конституционных правилах: защищённой собственности, свободе дела, устойчивой валюте. Получается цепочка: экономика создаёт средства, средства наполняют бюджет, бюджет позволяет государству обеспечивать права и содержать власть. Поэтому экономический слой — не третий в очереди, а основа, на которой стоят первые два. Убери его — и права останутся на бумаге, а власти нечем будет управлять.
Вот почему разъяснять новую Конституцию только через институты власти и перечень прав — значит рассказывать половину. Гражданину важно знать не только, кто теперь принимает законы и какие у него гарантии, но и то, что национальные богатства принадлежат народу, что собственность защищена и обязывает, что у страны есть собственная конституционно закреплённая валюта. Это не отвлечённые формулы — это правила, по которым живёт экономика, а значит, и каждый из нас.
И ещё одно, без чего картина будет неполной. Конституционные нормы — прямого действия, но в полную силу они работают лишь тогда, когда развёрнуты в текущем законодательстве. Принцип — это ещё не механизм. Конституционный статус тенге, защита собственности, свобода предпринимательства, ответственность собственника перед обществом — всё это задаёт направление, но требует, чтобы под каждый принцип были приняты конкретные законы, созданы институты и процедуры, которые переводят его в рабочее правило. Иначе сильная норма рискует остаться красивой декларацией.
Создание таких механизмов — прямая задача законодателя. Именно Курултай, принимая законы, наполняет конституционные принципы конкретным содержанием. Это поле работы будущего депутатского корпуса — тех, кому предстоит переводить экономические принципы Основного закона в действующие нормы. И от того, какие законы будут приняты, зависит, останется ли экономическая Конституция набором правильных принципов или станет работающим механизмом. Показательно, что реформа создала и сами принципы, и орган, которому предстоит их реализовать, — за разъяснением экономического содержания Конституции логично следует эта законодательная работа. И это задача не только юристов, но и экономистов, и управленцев.
Реформы 2022 и 2026 годов выстроили экономическую основу Конституции последовательно и осознанно. Осталось, чтобы разъяснительная работа рассказала об этом так же четко, как она рассказывает о Курултае и правах. Тогда картина Основного закона будет полной.
