Семь политических партий вступили в активную фазу борьбы за места в Курултае. Опубликованы предвыборные программы, утверждены списки кандидатов, стартовали национальные теледебаты. Принятый Основной закон требует нового понимания роли парламента. Изменились государственные институты, перераспределены полномочия между ветвями власти, сформирована новая модель парламентаризма. Но пока во многом сохраняются прежние подходы к пониманию роли парламента.
Чему учит мировой опыт парламентаризма
Сегодня особую ценность приобретают не громкие лозунги и масштабность обещаний, а способность партий понимать свою конституционную роль и предлагать обществу реалистичную повестку.
Если сравнить программы казахстанских партий с программами парламентских партий стран ОЭСР, то главное отличие заключается не в количестве популистских обещаний. Как правило, в развитых странах парламентские партии обычно строят программы вокруг трех вопросов – какие законы будут изменены, какие источники финансирования будут использованы, какие измеримые показатели будут достигнуты и в какие сроки. Именно такая последовательность является одним из признаков зрелого парламентаризма.
Например, практика парламентов Финляндии, Швеции и Германии показывает, что современные партийные программы строятся прежде всего вокруг законодательной повестки. В то же время парламент Финляндии ежегодно публикует оценку реализации законов, а предвыборные программы партий ориентированы не только на общественные цели, но и на конкретные законодательные изменения.
Бундестаг Германии регулярно проводит оценку эффективности законодательства. Важной частью законодательного процесса является предварительная оценка регулирующего воздействия законопроектов.
Шведская парламентская практика исходит из того, что принятие закона – это лишь начало государственной политики. Существенное внимание уделяется оценке последствий законодательства, парламентскому контролю за исполнением законов и регулярному анализу эффективности уже действующих правовых норм.
В программах казахстанских партий не все так просто. В частности, третий элемент в программах встречается, первый – частично, а второй нередко отсутствует либо раскрывается недостаточно ясно и подробно.
Цель настоящей статьи – не сравнение программ партий между собой, а выявление общих институциональных их особенностей.
Общее у всех программ: разные лозунги – одинаковые проблемы
Анализ программ партий показывает любопытную закономерность. Несмотря на различия в стиле изложения и политической риторике, программы построены по одной логике и содержат схожий перечень обещаний. Это позволяет увидеть более глубокую проблему, выходящую за рамки предвыборной конкуренции.
Ключевой вопрос заключается не в том, насколько привлекательны инициативы и не в отсутствии хороших идей. Проблема, на наш взгляд, представляется в неполном осмыслении новой модели парламентаризма.
Например, по содержанию значительная часть программ фактически переносит на будущий Курултай функции правительства. Вместо законодательных инициатив, бюджетного надзора и совершенствования правового регулирования, обеспечения баланса между государством и обществом в центре внимания оказываются обещания строить жилье, создавать рабочие места, повышать заработную плату, развивать экономику, модернизировать здравоохранение, образование, инфраструктуру и т.п. Однако все это является сферой ответственности исполнительного органа. Парламент обязан прежде всего обеспечивать результаты через законодательство и парламентский контроль.
В противном случае может возникнуть проблема в не совсем верном институциональном понимании парламентаризма.
Почему хорошие идеи не превращаются в качественные законы?
В большинстве программ партий недостаточно раскрыты законодательная технология достижения заявленных целей. Между обозначенной проблемой и ожидаемым результатом практически отсутствует промежуточное звено – конкретная законодательная инициатива.
Во многих случаях в программах нет ответов на вопросы: что будет после принятия закона, какие риски и последствия возможны? А их наличие –это в первую очередь признак зрелости парламентаризма!
Также системной проблемой является отсутствие прозрачности финансового сопровождения законодательной инициативы. Полагаем, что любая законодательная инициатива должна как минимум отвечать на эти пять вопросов: сколько стоит, кто финансирует, в какие сроки, кто отвечает, какой закон необходимо изменить? Эти вопросы не отражены в программах.
Зрелые парламентские программы отличают от других наличие не любых количественных показателей, а тех, которые отражают результат законодательной деятельности. Это также определяет степень эффективности и соответствует международному стандарту. Например, в системе образования надо повышать качество образования, а не ставить во главу угла увеличение результатов в рейтинге PISA на столько то, или сокращение количества безработицы на столько то!
Значительная часть программ не отвечает на вопрос, каким образом предлагаемые законодательные изменения повлияют на экономику, предпринимательство, бюджет, регионы и права граждан. Поскольку большинство политических партий уже принимали участие в парламентской деятельности, закономерно возникает общественный запрос на анализ результатов ранее заявленных инициатив.
В программах отсутствует оценка качества действующего законодательства. Партии обещают законы, но никто не анализирует, какие законы работают плохо, какие необходимо отменить или переработать.
Важна оценка регуляторной нагрузки, так как любой закон – это новые обязанности, расходы, процедуры. Все это требует анализа стоимости регулирования.
Ну и, наконец, в программах не учтена тема законодательной экспертизы. Например, во многих парламентах передовых стран существуют такие экспертизы как Regulatory Impact Assessment, Post Legislative Scrutiny, Cost Benefit Analysis.
Наличие в программах партий указанных системных проблем соответствовало бы современным мировым тенденциям и стандартам.
Где заканчиваются обещания и начинается законодательство?
Проблема партийных программ не столько в содержании обещаний, сколько в конституционной миссии политической партии в парламенте. Практически все программы объединяет одна общая особенность. Они больше отвечают на вопрос «что необходимо сделать?», но не отвечают на вопрос «каким образом парламент способен это сделать в рамках своих конституционных полномочий?». Именно здесь находится главное противоречие, так как программа должна начинаться не со списка проблем, а с перечня законодательных приоритетов и прогноза ожиданий.
В программах присутствует преобладание программного максимализма. Например, создание миллиона рабочих мест, достижение 100%-ой продовольственной и энергетической безопасности, обучение ИИ 5 млн. человек, полное изменение государственного управления и т.д.
Теоретически эти амбициозные цели достижимы, но только при выполнении одновременно большого количества условий: устойчивого экономического роста, огромных инвестиций, эффективного государственного управления, отсутствии мировых кризисов и санкций, высокой исполнительской дисциплины. Но здесь можно опять же наблюдать перекладывание партиями ответственности и смещение акцента по достижению результата в сторону исполнительной власти.
Помимо общих институциональных недостатков, программы отличаются и своими идеологическими акцентами. Однако и здесь возникает вопрос: насколько идеология превращается в законодательную повестку?
Идеология и законодательная программа
Важно отметить, что в программах присутствует идеология, но она не раскрыта через конкретные законодательные инициативы. Например, программа партии «Әділет» содержит семь крупных целей. Однако она практически не раскрывает законодательные механизмы их достижения и роль будущих депутатов Курултая в реализации этих целей.
В программе «Ак жол» ситуация несколько иная. Она гораздо больше внимания уделяет развитию парламентаризма и формированию правительства с участием парламентских партий. Программа партии «Ауыл» фактически представляет отраслевую программу развития агропромышленного комплекса, а не программу парламентской деятельности.
Программа «Народной партии Казахстана» выделяется попыткой сформулировать идеологическую основу – современный социализм с казахстанской спецификой и систему ценностей.
Программа «ОСДП» делает наибольший акцент на политической системе и конкуренции, свободе выборов, парламентских процедурах и институциональной реформе, что концептуально ближе к классическим социал-демократическим партиям.
Программа партии «Respublica» построена вокруг образования, цифровой экономики и предпринимательства.
По нашему мнению, условно партии можно разделить на три группы. Первая группа – это идеологическая. К этой группе можно отнести партии «ОСДП», «НПК» и «Ак Жол». Вторая группа – это функциональные партии «Respublica» и «Әділет», программы которых напоминают стратегии государственного менеджмента. Третья группа – это отраслевые партии «Ауыл» и «Байтақ», в которых идеология выражена слабее, чем защита определенной социальной группы.
В целом в программах преобладает оптимистическая риторика декларативного характера. Однако, несмотря на идеологические различия, большинство партий сталкиваются с одинаковой проблемой. Их предложения преимущественно сосредоточены на решении социально-экономических задач. Вместе с тем они не указывают, какие законодательные инициативы позволят достичь заявленных целей.
Курултай: принимать законы или управлять страной?
Избирательная кампания – это не только борьба партий за голоса. Это еще экзамен на зрелость политической системы и профессионализм будущих законодателей.
Избиратель будет оценивать партии по конкретным результатам их парламентской работы. Ради справедливости отметим, что практически каждая партия использует позитивные ценности: развитие, благополучие, единство, сильная экономика, забота о человеке. Но ценности – это направление движения, а не план действий. Избиратели об этом слышат на протяжении всего периода независимости, однако реальных изменений в росте благополучия и уровня жизни пока достаточно не ощущают.
Недостаток партийных программ состоит в том, что они концентрируются на обещаниях результатов, которые зависят от бюджетных возможностей государства. В то же время собственная миссия политической партии в парламенте в программах раскрыта слабо.
Вместе с тем, когда ожидания общества становятся выше реальных полномочий депутатов, это опасное явление. Например, после выборов люди начинают ждать снижение цен, роста зарплаты, новых предприятий, рабочих мест, дешевого жилья. Но депутаты не могут напрямую реализовать эти меры. В результате возникает разрыв между ожиданиями и возможностями государственных институтов. Такое положение будет усиливать общественное недоверие и вызывать социальную напряженность.
При такой ситуации наиболее чувствительными могут стать проблемы молодежной безработицы, роста стоимости жилья, инфляции, регионального неравенства, различия между городом и селом, недоверия к политическим институтам. Это не значит, что последствия неизбежны. Но именно эти направления наиболее чувствительны для общественной стабильности.
Кроме того, парламент не только законодатель, но и оценщик эффективности законов. В этой связи необходимо регулярно оценивать эффективность действующего законодательства. Такой подход позволяет обсуждать качество партийных программ на институциональном уровне.
Почему партийные программы остаются декларациями?
Очень сложный вопрос, который практически не обсуждается. Институт парламентаризма в Казахстане продолжает эволюционировать, институциональная культура находится в стадии формирования. Несмотря на накопленный опыт, новая конституционная модель требует дальнейшего развития законодательной культуры, парламентских процедур и механизмов политической ответственности. Но сложившаяся институциональная модель объективно оставляла парламенту меньше пространства для самостоятельной политической роли.
Связано это с тем, что, во-первых, с приобретением независимости политическая система Казахстана строилась вокруг института президентства. Любая значимая инициатива всегда исходила сверху. Как правило, правительство разрабатывало закон на основе установленных ориентиров, а парламент принимал подготовленные проекты. Это ограничивало развитие самостоятельной законодательной инициативы.
Во-вторых, большинство партий имеют значительный опыт парламентской деятельности. Однако сегодня почти каждая партия предлагает решить те же проблемы, о которых говорят десятилетиями и не могут добиться заявленного результата. В этой связи возникает закономерный вопрос: почему предложения партий не были реализованы раньше, если они участвовали в законодательной деятельности?
В-третьих, институциональная инерция, недостаточная развитость современной законодательной и институциональной культуры, интуиции, в быстро меняющемся мире также повлияли на зрелость парламентских партий.
В-четвертых, партийные программы строятся вокруг желаемых результатов, а не вокруг законодательных механизмов их достижения.
В-пятых, есть казахстанская специфика принятия законов. В развитых странах, как правило, принимается закон и под его реализацию выделяются средства. Казахстанская специфика принятия законов состоит в том, что в бюджете предусматриваются деньги на реализацию законов, и под этот объем пишутся законы. Денег при этом как всегда недостаточно и, следовательно, многие заявленные обещания остаются вне закона.
Будущее Курултая начинается сегодня
Политическая программа – это публичное обязательство перед обществом. Ее качество определяется пониманием реалистичности предлагаемых решений и готовностью нести политическую ответственность за их исполнение. Чем точнее партия понимает это, тем выше вероятность того, что ее обещания будут восприниматься обществом как реальные обязательства, а не как предвыборная риторика. В этом смысле политическая программа становится зеркалом политической культуры.
Избирательная кампания измеряется не зрелищностью агитаций, количеством концертов, марафонов, спортивных состязаний или массовых акций. Подлинное доверие рождается в содержательном разговоре с людьми, в готовности слышать их вопросы, честно обсуждать проблемы и предлагать реалистичные законодательные решения.
Сильный парламент начинается с программ, основанных на праве, ответственности и уважении к Конституции. Казахстану необходимы депутаты, для которых право будет выше политической конъюнктуры, ответственность – выше громких обещаний, а интересы государства и общества – выше партийных предпочтений. Именно такие депутаты смогут превратить Курултай в авторитетный институт, укрепляющий справедливость, устойчивость и развитие Казахстана.
В заключении я бы отметил, что нынешние выборы – это шанс перейти от политики обещаний к политике качества законодательства.
Едил Мамытбеков, общественный деятель ё12
