Широкое научно-экспертное сообщество сегодня полагает, что традиционное упование лишь на формальные государственные институты не приводит к желаемому экономическому росту. Фактически развитие современной экономики определяется не только объемами ресурсов и/или уровнем инвестиционного обеспечения, но также качеством институтов и неформальными инструментами в госуправлении.
Действительно, в отличие от старого, доброго институционализма, ключевым фактором долгосрочного устойчивого роста все более выступает гармоничная взаимосвязь трех элементов: качества госуправления за счет совершенствования человеческих ресурсов, рациональной структуры рынка труда и эффективной модели экономического развития.
Казахстан сегодня подошел к критической точке, где институциональные ограничения начинают системно блокировать экономический рост. Проблема состоит не в отсутствии реформ, а неспособности обеспечивать их реализацию.
Политический сигнал: попытка перезапуска системы управления
2026 год в Казахстане обозначил формирование нового политико-управленческого цикла, инициированного Президентом страны Касым-Жомартом Токаевым. На политическом поле произошли три знаковых события: 5 января программное интервью газете «Turkistan», 10 февраля расширенное заседание Правительства и 15 марта референдум по новой Конституции. Все эти события являют собой выстроенную стратегическую конструкцию, которая состояла из трех этапов.
Первый этап — идеологический. Через публичное интервью Глава государства сформулировал рамки реформ и обозначил ключевые проблемы и направления развития государства.
Второй — управленческий. На расширенном заседании Правительства Президент фактически применил инструмент политического давления на бюрократический аппарат, указав на дефицит системности в управленческих действиях.
Третий — институциональный. Проведение конституционного референдума апостериори закрепило новую архитектуру власти.
Таким образом, через инструменты политической коммуникации, посредством управленческого давления на госаппарат и институционального реформирования Глава государства начал осуществлять непростой процесс перезагрузки системы госуправления.
Основная цель стратегии Президента, на наш взгляд, состоит в формировании новой модели государства, способной обеспечить устойчивое развитие страны в условиях глобальных геополитических изменений. Однако надо понимать, что изменение институтов еще не гарантирует качества управления. Ключевой вопрос заключается в другом — способен ли госаппарат изменить традиционно сложившиеся и устоявшиеся принципы принятия решений, характер экономической политики и логику управления развитием страны. Именно здесь возникает главный системный вызов.
При этом фактором успеха реформ станет не масштабность политических заявлений, а способность госаппарата реально изменить принципы управления как государством, так и экономикой.
Парадокс роста: стабильность без развития
За годы независимости Казахстан сформировал базовые элементы рыночной экономики и обеспечил макроэкономическую стабильность. В то же время за внешней устойчивостью сохраняются глубокие системные проблемы, связанные с упущенными возможностями.
Например, по данным Всемирного банка за 2024 — 2025 годы Казахстан демонстрирует рост ВВП в 5-6%, что выше показателя стран ОЭСР в среднем в 2,8 раза. Но это догоняющий рост, а не рост развитой экономики. Производительность труда в Казахстане на 30 — 50% ниже развитых стран. Низкая безработица в Казахстане в 4,6% является структурно «обманчивым показателем» в результате наличия скрытой безработицы и низкопроизводительной занятости.
Причина кроется не столько в изменчивости конъюнктуры мировых рынков, сколько в институциональной взаимосвязи между тремя элементами развития государства — качеством госуправления, состоянием адекватности рынка труда запросам экономики, моделью устойчивого экономического развития. Отметим, что в странах с переходной экономикой эта взаимосвязь проявляется особенно ярко.
Госуправление определяет институциональные правила игры, рынок труда отражает реальное состояние экономики, а структурные проблемы экономики напрямую влияют на занятость, благополучие населения и социальную стабильность. В то же время формальные макроэкономические показатели и показатели занятости не отражают реальное качество экономического роста и не позволяют экономике формировать устойчивый рост доходов населения.
Казахстан сохраняет признаки рентной экономики, значительная часть доходов формируется за счет сырьевого сектора. По данным Бюро национальной статистки в 2025 году порядка 67,2% в структуре экспорта страны составили углеводороды, металлы и химическая продукция. Рынок труда развивается не как драйвер роста, а как производная от сырьевой модели экономики. Национальная экономика в реальности — это система распределения ресурсов, а не экономика знаний и инноваций.
Большие проблемы вызывает концентрация экономики. Имеет место асимметрия экономического потенциала, сконцентрированная в нескольких крупных городах. Более третьей части ВВП формируется в городах Астана и Алматы. Эти мегаполисы концентрируют значительную часть инвестиций, бизнеса и высокооплачиваемых рабочих мест. Такое положение усиливает региональное неравенство, приводит к депопуляции регионов и усилению внутренней миграции. Понятно, что подобное «положение вещей» не способствует эффективной реализации потенциалов всех регионов Казахстана и не ведет к выравниванию регионов в экономическом развитии.
Кроме того, в экономике сохраняются избыточная роль государства, сложные регуляторные процессы и слабая конкуренция. Налицо сильная бюрократизация госуправления и слабость частного сектора. Это означает наличие структурного тупика из которого пока не видно выхода.
Подобную ситуацию мы прогнозировали более 15 лет назад, но уполномоченные органы тогда этого не услышали, не приняли системных мер по структурным изменениям экономики. В связи с чем можно однозначно констатировать, что без структурных реформ экономика Казахстана в недалеком будущем с высокой степенью вероятности столкнется с рисками замедления экономического роста и стагнации.
В то же время наличие природных ресурсов, географическое положение и высокий уровень человеческого капитала создают возможности для перехода к новой модели экономического развития.
Сегодня неэффективные институты управления ориентированы на формирование и поддержку сырьевой структуры экономики. В свою очередь, сырьевая экономика ограничивает развитие высокопроизводительных рабочих мест. Слабый рынок труда тормозит развитие человеческого капитала в направлении формирования и реализации его качественного потенциала. Необходимо понять, что развитие страны заключается не только в росте ВВП, но и в формировании новой модели управления.
Таким образом можно сделать уверенный вывод, что если не будут проведены глубокие институциональные реформы, то Казахстан рискует столкнуться с долгосрочной структурной стагнацией экономики.
Госаппарат: между образованностью и неэффективностью
В настоящее время уже мало кто, помимо ретроградов, сомневается в том, что качество кадрового обеспечения системы госуправления является одним из ключевых факторов эффективности экономического развития государства. Международный опыт убедительно показывает, что экономический рост невозможен без профессиональной управленческой элиты, обладающей стратегическим мышлением, высокой компетентностью и персональной ответственностью.
Сегодня, к сожалению, госслужба в Казахстане не является базовой основой для устойчивой профессиональной карьеры. В целом формируется административная бюрократия, а не профессиональная управленческая элита. Поэтому качество управленческих кадров, с одной стороны, профессионализм и смелость в принятии решений, с другой стороны — находясь в дефиците, не очень способствуют реализовывать реформы.
Если вспомнить, то в публичных выступлениях Касым-Жомарт Кемелевич неоднократно указывал на слабую исполнительскую дисциплину, несоответствие уровня подготовки управленческих кадров масштабу задач модернизации экономики. На расширенном заседании Правительства было прямо сказано, что «часть членов правительства не в полной мере понимает стратегические задачи и смысл проводимых реформ». Эти замечания отражают не только проблему коммуникации между Президентом и исполнительной властью, но и глубокий институциональный кризис в управленческом корпусе.
С другой стороны, несмотря на существующие проблемы, госаппарат обладает рядом объективных преимуществ. Во-первых, значительная часть управленцев имеет образование от ведущих мировых университетов по программе «Болашак» и не только. Во-вторых, функционирует институциональная база подготовки кадров в лице Академии госуправления при Президенте РК, кадровый резерв и президентский молодежный кадровый резерв, корпоративные программы подготовки кадров в квазигосударственном секторе. В-третьих, наличие у госаппарата опыта кризисного управления в периоды мирового финансового кризиса, пандемии и санкционных рисков.
Вместе с тем, имеют место и слабости управленческого корпуса. С одной стороны, — это дефицит компетенций. Большинство решений носят тактический характер с элементами реактивно-оперативного управления, отсутствия долгосрочного планирования, ориентации на краткосрочные показатели. С другой стороны, — наличие формализации процессов управления, при котором система в значительной степени ориентирована на статистические показатели, а результативность подменяется отчетностью. С третьей стороны, — структурная проблема — во многих министерствах у руководителей отсутствует достаточная профильная отраслевая подготовка и опыт работы в реальном секторе экономики. Это приводит к поверхностному пониманию экономических процессов в отраслях экономики и ошибочным стратегическим решениям. И, наконец, сформированная система избегания и размывания ответственности и, как следствие, провалы госпрограмм не имеют персональных последствий, а распределяются между ведомствами и задвигаются в дальние углы управленческих кабинетов.
Если же посмотреть на страны ОЭСР, то у них политическая ответственность за провал реформ является наказуемой. Казахстанская же специфика наказания имеет принципиальный момент и специфический характер — в большинстве случаев ответственность наступает за коррупцию, но редко за неэффективное управление и провалы в реализации программ с перспективой перехода на другой участок работы.
Можно задаться вопросом — почему в Казахстане назначаются не совсем компетентные менеджеры? Системный анализ показывает, что проблема носит институциональный характер. Так, например, кадровые решения и назначения часто базируются на личном доверии, политической лояльности и принадлежности к управленческим сетям. При этом профессиональная компетенция играет вторичную роль, а критическое мышление и принципиальность, как правило, не поощряются.
При наличии конкурсов, наличии формальной конкуренции, многие кадровые решения принимаются заранее, а процедура проведения конкурсов выполняет только легитимирующую функцию. Такое положение вызывает у молодежи мнение существования «двойных стандартов» при приеме на работу и причиной их миграции из страны.
Почему буксуют реформы: институциональные ловушки
Следствием вышеуказанных проблем в кадровом обеспечении экономики являются провалы в реализации программ социально-экономического развития страны с присутствием ограниченной эффективности. Так, например, анализ реализации экономической политики показывает следующее:
Первое. По различным оценкам экспертного сообщества, порядка 40% инвестиционных проектов индустриализации не достигли плановых показателей. Причина в том, что проекты были с низкой технологической сложностью, высокой зависимостью от импорта оборудования, слабым экспортным потенциалом и низким уровнем локализации.
Нельзя забывать и то, что многие проекты не были привязаны к реальным местным условиям по необходимому ресурсному обеспечению, включая и кадровому, в результате чего вводимые объекты так и не смогли набрать свои плановые мощности.
Второе. В цифровой трансформации есть проблемы в дублировании IT-платформ, высокая стоимость разработок и слабая интеграция информационных систем, которые сопровождаются огромными, как правило, необоснованными бюджетными вливаниями. Более того, значительная часть IT-проектов требует повторного финансирования.
Третье. Программы развития агропромышленного комплекса вызывают множество вопросов. Системными проблемами являются неэффективные субсидии, коррупционные риски, низкая производительность труда. В частности, производительность труда в сельском хозяйстве Казахстана в 6 — 8 раз ниже, чем в странах ОЭСР.
Четвертое. Жилищные программы имеют свои недостатки, как рост цен на жилье, спекулятивные механизмы и их ограниченная доступность. Как правило, программы не согласовываются с общей экономической стратегией развития городов и регионов. Малое количество типовых проектов и современных технологий ограничивает скорость строительства и увеличивает стоимость жилья.
И так далее, этот перечень институциональных проблем можно продолжать, но надо признать, что накопление их критической массы все настойчивей требует, образно выражаясь, хирургического вмешательства. Общим для всех направлений является системный разрыв между определением политики и ее реализацией, что указывает на институциональные ограничения.
Рынок труда: скрытый кризис занятости
Состояние рынка труда отражает описанные нами реальные структурные характеристики экономики. Несмотря на положительные сдвиги в сфере занятости населения и снижение показателей уровня безработицы, анализ развития национального рынка труда свидетельствует о наличии проблемных вызовов и потенциала угроз.
По данным Бюро национальной статистики, в 2025 году численность занятых составляла 9,3 млн человек. При этом около 23% занятых относятся к категории самозанятых, а значительная часть работников занята в секторах с низкой производительностью труда. По мнению экспертов, около 30% работников не делают пенсионные отчисления, что свидетельствует о наличии теневого сектора.
Рынку труда за последние годы характерны следующие тренды:
— рост демографического давления: до 360 тыс. молодых людей ежегодно будут выходить на рынок труда до 2035 года, что создает давление на рынок труда и увеличивает потребность создания сотен тысяч новых рабочих ежегодно;
— цифровизация экономики и внедрение искусственного интеллекта формирует новые профессии, однако создает риски исчезновения низкоквалифицированных и роста требований к цифровым навыкам;
— рост платформенной занятости — фриланс, курьерская занятость, платформенная экономика (маркетплейсы, онлайн-сервисы) — создает проблемы оттока собственных квалифицированных кадров и зависимость от иностранной рабочей силы;
— структурный дисбаланс рынка труда: в 2025 году на 1,3 млн вакансий было 1,5 млн соискателей, то есть предложение рабочей силы превышает спрос, а более 50% вакансий приходится на рабочие специальности и специалистов среднего профессионального образования, подготовка которых в системе образования осуществляется не в полной мере.
Важно отметить, что по данным исследований ОЭСР порядка 40% работников Казахстана работают не по специальности, а 35% не имеют навыков работы. Более 30% предприятий недовольны уровнем квалификации работников, что является серьезным препятствием для развития бизнеса.
Из изложенного можно сказать, что в Казахстане присутствует парадоксальная ситуация: высокий человеческий капитал не соответствует (не равен) высокой производительности.
Диверсификация и кадровый разрыв: системное ограничение роста
В этой связи логично поставить вопрос — может ли текущая ситуация обеспечить кадрами диверсификацию экономики? Ответ краткий — в текущем состоянии вряд ли! Пока рынок труда обладает демографическим потенциалом, его текущая структура не соответствует задачам диверсификации. Поэтому без реформ системы образования в подготовке кадров диверсификация будет ограничена.
Действительно:
— с одной стороны, отсутствует реальный прогноз потребности экономики и ее отраслей в кадрах в разрезе профессий и специальностей;
— с другой, при наличии безработицы на предприятиях и в организациях сохраняются вакантные рабочие места;
— с третьей, не удовлетворяется спрос на работников массовых рабочих профессий, а также высококвалифицированных работников;
— с четвертой, потребность диверсифицируемой экономики не покрывается предложением профессионально-технических кадров и специалистов инновационной направленности, включая и кадрами инновационного менеджмента;
— с пятой, низкая производительность труда, которая в 3 — 4 раза ниже чем в развитых странах ОЭСР, подтверждает низкую технологичность экономики.
Понятно, что подобное положение дел существенно тормозит процессы экономического роста, в особенности по важнейшим направлениям реализации инновационного фактора роста конкурентных преимуществ отечественной экономики.
Практика реализации инвестиционных проектов показывает и доказывает, что мало обозначить лишь количество создаваемых рабочих мест. Важно, чтобы эти рабочие места были адекватно сбалансированы с управленческими, техническими и рабочими кадрами, способными обеспечивать высокий научно-технический уровень сложных производств.
В ином случае внедряемые проекты, какими высоко инновационными они бы ни были, обречены в лучшем случае на неполную загрузку мощностей, в худшем – на простой, что можно было наблюдать по ряду проектов в период реализации программы первой пятилетки индустриализации.
На наш взгляд, главной причиной является ведомственная разобщенность, не позволяющая решать эти вопросы на системной основе.
Наряду с этим, отраслевые министерства недостаточно эффективно занимаются целенаправленным изучением реальной потребности в кадрах курируемых отраслей, и во многом из-за отсутствия каких-либо приемлемых механизмов и инструментов ее определения.
Конечно, работа по формированию среднесрочных прогнозов развития рынка труда в виде системы балансов трудовых ресурсов осуществляется. Вместе с тем, остается ощущение несколько «неторопливого, медленного движения» в нужном направлении, что создает возможный прецедент достижения цели в отдаленной перспективе, в то время как действенные и эффективные инструменты нужны уже сейчас, если не сказать – еще вчера.
Действительно, развиваемый заинтересованными ведомствами традиционный подход к оценкам на основе выборочных опросов ряда предприятий в отраслях экономики вряд ли можно считать достаточным для формирования полной и реальной потребности в кадрах.
Наряду с этим, практически все ведомства реального сектора экномики, областные акиматы в части формирования спроса на кадры, мониторинга рынка труда, подготовки нужных кадров не принимают должного участия. Безусловно, важно заниматься внутренними реформами, допустимо заниматься этим на перманентной основе, однако все это пока не дает должного отклика в реальной экономике.
Надо понимать, что диверсификация экономики определяется четырьмя ключевыми факторами – человеческим капиталом, инновационной системой, качеством институтов, структурой инвестиций. Если хотя бы один из этих элементов не развивается и функционирует неэффективно, то процесс диверсификации экономики начинает в лучшем случае тормозиться, а в худшем — деградировать. Казахстан сегодня сталкивается именно с этой системной проблемой.
Международные уроки: как страны совершают рывок
Мировой опыт демонстрирует, что успешная диверсификация экономики и переход от сырьевой модели к инновационной не являются исключительно экономическим процессом. Это прежде всего результат глубоких институциональных реформ государства при должном качестве управленческих элит.
Например, Южная Корея в 1960-е годы была преимущественно аграрной страной. Однако благодаря реформе госуправления и активной промышленной политике смогла создать мощную высокотехнологичную экономику.
Сингапур сделал ставку на профессиональную госслужбу, жесткую систему ответственности чиновников и меритократическую систему подбора кадров. В стране сформирована одна из самых профессиональных бюрократий мира, которая стала фундаментом экономического развития.
Финляндия на кризис в 1990-х годах провела масштабную модернизацию экономической политики, где ключевым элементом реформ стала ставка на развитие человеческого капитала, науки и инновационной системы. Она значительно увеличила инвестиции в образование, научные исследования и технологические разработки. Государственная политика была переориентирована на формирование высокотехнологичных отраслей.
Польша после перехода к рыночной экономике создала эффективную систему интеграции науки, бизнеса и государства, что позволило существенно повысить производительность труда.
Успех этих стран — это результат последовательного создания «государства развития» через институциональные реформы, где бюрократия была не администратором процессов, а активным участником экономической трансформации.
Мировой опыт еще раз показывает, что главный вызов для Казахстана связан с эффективностью госуправления и качеством решений. Следует отметить, что страны, сумевшие осуществить экономический прорыв, начинали не с деклараций о диверсификации экономики, а с формирования эффективного государства развития, взращивания чиновников новой формации с креативным мышлением.
Именно поэтому для Казахстана вопрос модернизации госуправления становится не просто административной задачей, а ключевым фактором конкурентоспособности.
Главный вызов: дефицит стратегического мышления в управлении
Анализ публичных тезисов Президента показывает, что его критика носит не эпизодический характер. Выступления Касым-Жомарта Кемелевича — это жёсткий институциональный сигнал уполномоченным центральным и местным исполнительным органам.
В настоящее время опасность в том, что бюрократическая система привыкает работать в режиме формализации процессов деятельности и «забалтывания проблемы» путем составления бесконечных дорожных карт с ориентацией на процедуры.
Надо иметь в виду, что ключевой посыл Главы государства состоит в том, что госаппарат должен перейти от формального администрирования к стратегическому и интеллектуальному управлению.
Одновременно, все интервью Президента являются не просто медийными выступлениями, а программными документами с рекомендациями, адресованными Правительству, бюрократии, экономическим элитам, национальным компаниям.
И в заключении отмечу следующее. Казахстан подошёл к рубежу, где старые механизмы больше не работают. Страна нуждается в «мыслящем и слышащем государстве», когда решения принимаются на основе интеллектуального анализа, ответственности, знания, благоразумного риска и достоверной статистики. Истинная модернизация начинается не с новых документов и институтов, а нового качества мышления. Пора уже переформатировать модель «административного исполнителя» в модель «аналитического управленца».
Современная логика реформ должна быть ориентирована на переход к модели «сильный Президент — подотчетное Правительство — институционально устойчивое государство». Иначе между реформами «на бумаге», реальными изменениями в экономике и управлении всегда будет существовать разрыв, обусловленный институциональной слабостью и инерцией государственной системы.
Автор: Едил Мамытбеков, Член Совета сенаторов при Сенате Парламента РК
