Обсуждаемая формула «сильный Президент — влиятельный Парламент — подотчётное Правительство» отражает стремление к более сбалансированной архитектуре власти. Однако на практике эффективность такой конструкции определяется не перечнем полномочий, а наличием замкнутого контура ответственности, в рамках которого стратегические решения соотносятся с социально-экономическими результатами и получают институциональную оценку.
В действующей модели такой контур сформирован не полностью.
- Разделение ролей без завершения ответственности
В сложившейся системе:
- Президент формирует стратегические ориентиры и основные направления политики;
- Правительство отвечает за реализацию социально-экономической политики;
- Национальный банк определяет ключевые макроэкономические условия;
- Парламент осуществляет законодательную деятельность и отдельные формы контроля.
Формально данные элементы присутствуют, однако их взаимодействие не завершается институциональной фиксацией результата. Стратегические цели формулируются, программы реализуются, макроэкономические решения принимаются, но отсутствует единый механизм, в рамках которого эти действия сопоставлялись бы с фактическими социально-экономическими итогами.
- Макроэкономика вне политического цикла ответственности
Ключевые параметры, определяющие состояние экономики и уровень жизни граждан — инфляция, стоимость денег, валютная динамика, условия кредитования, — в значительной степени формируются вне контура политической ответственности.
Денежно-кредитная политика институционально обособлена, что оправдывается необходимостью независимости. Однако при отсутствии механизмов публичной оценки социально-экономических последствий такая независимость фактически трансформируется в изоляцию от ответственности за результат.
В результате:
- макроэкономические решения не сопоставляются с целями социально-экономического развития;
- внутренняя инфляция и структурные факторы роста остаются вне адресного управления;
- экономическая политика распадается на автономные сегменты.
- Парламент как незавершённый элемент цикла
Парламент в действующей модели участвует:
- в принятии законов;
- в утверждении бюджета;
- в рассмотрении отчётов Правительства и заключений высших органов аудита.
Однако эти функции носят преимущественно ретроспективный и финансово-технический характер и не формируют института стратегического подведения итогов.
При отсутствии полномочий и процедур по институциональной фиксации социально-экономических результатов роль Парламента неизбежно сводится к легитимации решений, а не к завершению цикла ответственности.
- Фрагментация ответственности и её последствия
В условиях разорванного контура ответственности возникает ситуация, при которой:
- стратегические решения принимаются без институциональной оценки их реализации;
- Правительство отвечает за политику, не влияя на ключевые макроэкономические условия;
- Национальный банк формирует экономическую среду, не участвуя в оценке социально-экономических последствий;
- Парламент не обладает инструментами для целостной оценки результата.
Такая фрагментация ответственности приводит к тому, что экономические проблемы воспроизводятся независимо от смены программ и приоритетов, а политические решения не трансформируются в устойчивые экономические эффекты.
- Вывод
Таким образом, ключевая проблема заключается не в недостатке полномочий отдельных институтов, а в отсутствии механизма, замыкающего стратегию, реализацию и результат в единую систему ответственности.
Без устранения этого разрыва любые изменения в институциональной архитектуре рискуют остаться формальными и не привести к улучшению социально-экономических показателей.
Именно поэтому дальнейшее обсуждение требует перехода от декларации ролей к анализу механизмов ответственности, обеспечивающих согласованное функционирование системы власти.
Что именно необходимо достроить: контур ответственности без смены формы правления
Предлагаемая достройка институционального контура ответственности соответствует международной практике президентских государств и не предполагает изменения формы правления, перераспределения властных полномочий или подчинения независимых институтов политическим решениям.
Выявленные институциональные разрывы не требуют изменения формы правления или перераспределения власти между органами государства. Речь идёт о достройке существующей модели — формировании единого контура ответственности, в котором стратегия, исполнение, макроэкономические условия и результаты образуют связанный цикл.
- Принцип: не перераспределение власти, а замыкание цикла
Ключевая ошибка в обсуждении «влиятельного парламента» и «подотчётного правительства» заключается в ожидании управленческих полномочий там, где они конституционно невозможны.
Цель предлагаемых изменений иного рода:
- не передать Парламенту функции управления;
- не ослабить Президентскую власть;
- не подчинить Национальный банк политическим решениям;
а связать существующие полномочия в завершённый цикл ответственности.
- Стратегический уровень: публичное подведение итогов без санкционной ответственности
В условиях суперпрезидентской модели стратегическое руководство развитием государства объективно сосредоточено на уровне Президента. Следовательно, именно на этом уровне должен завершаться стратегический цикл.
Речь не идёт:
- о введении санкционной ответственности;
- о подотчётности в управленческом смысле;
- о вмешательстве в текущую деятельность органов власти.
Речь идёт о публичной оценке реализации ранее заявленных социально-экономических целей, как неотъемлемом элементе стратегического руководства.
Отсутствие такого элемента приводит к постоянному обновлению приоритетов без институционального сопоставления с достигнутыми результатами.
- Парламент как узел завершения цикла ответственности
В условиях президентской формы правления Парламент не может и не должен управлять Правительством. Однако он должен выполнять иную, принципиально важную функцию — институциональное завершение цикла ответственности.
Эта функция выражается в:
- рассмотрении стратегических ориентиров и их реализации;
- обсуждении социально-экономических итогов;
- публичной фиксации достигнутых результатов и выявленных расхождений.
Именно в этом смысле Парламент может быть влиятельным — не через управление, а через институциональную оценку.
В президентских системах международная практика показывает, что влияние парламента формируется не через управление исполнительной властью, а через институциональное завершение цикла ответственности — обсуждение и фиксацию результатов государственной политики.
- Правительство: ответственность за реализацию в согласованной среде
Правительство должно сохранять ответственность за формирование и реализацию социально-экономической политики. Однако эффективность этой ответственности возможна только при наличии согласованной макроэкономической среды.
Это означает:
- ясное разграничение ответственности между фискальной и денежно-кредитной политикой;
- сопоставление бюджетных решений с условиями финансирования;
- устранение ситуации, при которой Правительство отвечает за результат, не влияя на ключевые параметры среды.
- Национальный банк: независимость + публичная связка с экономическими целями
Институциональная независимость Национального банка является важнейшим элементом макроэкономической стабильности. Вместе с тем независимость не должна означать изоляцию от публичной оценки социально-экономических последствий денежно-кредитной политики.
Необходимым элементом достройки является:
- институциональное обсуждение параметров денежно-кредитной политики;
- оценка её влияния на экономический рост, занятость и доходы населения;
- сопоставление целей ценовой стабильности с целями социально-экономического развития.
Речь идёт не о подчинении, а о встраивании в единый контур ответственности.
- Инфляция как составной показатель и размытая зона ответственности
Инфляция является ключевым социально-экономическим показателем, напрямую влияющим на уровень жизни граждан. Вместе с тем в действующей системе она рассматривается как единый агрегированный показатель, без институционального разделения на внешние и внутренние источники.
Отсутствие такого разделения в официальной статистике и публичной политике имеет принципиальное значение.
В условиях открытой экономики инфляция формируется из двух различных по природе составляющих:
- внешней инфляции, связанной с импортом цен, валютным курсом, глобальными рынками и внешними шоками;
- внутренней инфляции, обусловленной фискальной политикой, тарифами, налоговыми решениями, издержками, структурой рынков и денежно-кредитными условиями.
Однако при отсутствии институционального и статистического разграничения этих составляющих:
- невозможно корректно распределить зоны ответственности между Правительством и Национальным банком;
- денежно-кредитная политика получает формальное оправдание как универсальный инструмент реагирования;
- внутренние источники инфляции оказываются вне сферы целенаправленной экономической политики.
Таким образом, инфляция в действующей модели превращается не в управляемый показатель, а в агрегированную величину, удобную для взаимного снятия ответственности.
Отсутствие официального разделения инфляции на внешнюю и внутреннюю составляющие не является технической деталью. Это отражение институциональной конструкции, в которой:
- внешние факторы используются как объяснение;
- внутренние факторы остаются неадресованными;
- а единый показатель подменяет анализ структуры инфляционного давления.
В результате инфляция перестаёт быть объектом согласованной государственной политики и становится аргументом в пользу сохранения разорванного контура ответственности.
Инфляция не может быть объектом ответственности, пока она не разложена на составляющие, соответствующие различным зонам государственной политики.
Агрегированная инфляция без институционального разложения является удобным показателем для отсутствия ответственности.
В международной практике анализ инфляции как составного показателя является стандартным инструментом разграничения ответственности между фискальной, регуляторной и денежно-кредитной политикой, без которого невозможно формирование согласованной экономической стратегии.
- Итог раздела: институциональная, а не персональная реформа
Предлагаемые изменения не направлены против отдельных органов или должностных лиц.
Их цель — привести конституционную архитектуру в соответствие с современной экономической реальностью, в которой:
- источники роста находятся внутри экономики;
- уровень жизни граждан зависит от согласованности политики;
- устойчивость достигается через ответственность, а не концентрацию решений.
Достройка контура ответственности требует не общих деклараций, а конкретных конституционных и процедурных решений. Далее рассматриваются возможные направления таких изменений в рамках действующей Конституции Республики Казахстан.
В международной практике конституционные изменения, затрагивающие архитектуру власти, как правило, рассматриваются не изолированно от экономической модели, а как инструмент приведения институциональной ответственности в соответствие с изменившимися условиями развития.
Даурен Адильбеков, депутат Сената Парламента РК шестого и седьмого Созыва
