Эпоха «ручного управления» и её тупик
Эта статья — попытка понять, почему государственное управление Казахстана, некогда олицетворявшее энергию и веру в будущее первых лет независимости, со временем утратило свой импульс и превратилось из движущей силы перемен в механизм инерции.
Мы слишком долго живём в режиме «ручного управления», подменяя стратегию лозунгами, а системность — презентациями. Сегодня государство стоит перед выбором: либо вернуться к интеллектуальному управлению, где решения рождаются из анализа и ответственности, либо окончательно увязнуть в бюрократической инерции.
Президент страны Касым-Жомарт Токаев поставил конкретную и точную задачу — в кратчайший срок ускоренно и масштабно внедрить технологии искусственного интеллекта. Этот шаг — не просто дань моде, он закономерен: эффективность госуправления заметно снизилась, а управленческие решения всё чаще принимаются без системного анализа и долгосрочного видения. Надо признать, что проблем накопились немало. Главная причина — снижение эффективности управленческих институтов и в целом кризис в системе госуправления. Мы подошли к ситуации, когда постоянно возникает соблазн «ручного управления». Но если в 1990-е это было вынужденной мерой, то сегодня — следствие собственных ошибок.
Надо признать, что реальное управление по целям сменилось на управление ресурсами, имея в виду выделение финансовых средств на программные мероприятия в целом, что привело к ослаблению механизма реального управления.
Системные ошибки: от экономики до цифровизации
Обществу давно уже следует задаться вопросом — в чем причины подобной малоэффективной управленческой модели? Ответ прост — утрата государственного подхода к планированию и управлению социально-экономическим развитием страны, отраслевых комплексов и регионов.
Государственный подход — это сбалансированный механизм согласованности триады управления: прогнозирование, планирование и персональная ответственность — сегодня разрушен.Решения принимаются фрагментарно, без анализа последствий и координации между ведомствами.
Из собственного опыта работы в системе госуправления могу выделить несколько ключевых уроков, которые необходимо усвоить.
Урок первый состоит в неполноте осознания важности реальной диверсификации экономики. Диверсификация — это не просто отход от сырьевой направленности экономического развития, она должна пониматься шире и глубже, в том числе и на основе развития новых отраслей: IT, креативных индустрий, «зеленого» туризма, агротехнологий и др.
Урок второй состоит в недостаточном внимании со стороны уполномоченных органов к задачам интенсивного развития малого и среднего бизнеса на основе его реальной поддержки. Надо понимать, что малый и средний бизнес — источник инноваций и социальной стабильности. Пока предпринимательство не станет ядром экономического роста, говорить о реформах бессмысленно.
Важно иметь в виду и урок социальной справедливости. Он предусматривает улучшение социальной политики, адресную помощь малоимущим, а также достаточность инвестиций в образование и здравоохранение, что в конечном счете влияет на качество роста человеческого капитала. Урок состоит в том, что ни одно государство не устойчиво без справедливой социальной политики.
Безусловно, без обеспечения верховенства закона и борьбы с коррупцией невозможно достичь поступательного экономического роста. Урок заключается в том, что должно быть понимание — правовое государство есть основа долгосрочного и устойчивого развития экономики.
Важным аспектом является рост занятости и сбалансированное развитие регионов. Сегодня разрыв между регионами по уровню жизни и занятости остается хроническим. Урок состоит в том, что, пока региональная политика не станет точкой равновесия, экономический рост будет неустойчивым.
Для Казахстана, как страны с развивающейся экономикой, важна цифровизация и внедрение искусственного интеллекта, которые будут способствовать эффективности и конкурентоспособности. При этом важно понимать, что цифровизация и искусственный интеллект не могут заменить человеческий интеллект! Эти технологии только инструменты, требующие компетентных управленцев, а не «волшебное решение» системных проблем. Урок состоит в том, что цифровизацию и внедрение искусственного интеллекта не надо воспринимать в качестве панацеи или «манны небесной», предоставляющих готовые и обоснованные решения для управленцев.
Думается, что эти и иные уроки уже сегодня должны стоять на особом контроле правительства, как исполнительного органа, парламента, как законодательного органа, так и общественных советов.
Кадровый кризис: лояльность вместо компетенции
Ключевая проблема слабости государственного аппарата — кадровый кризис. Профессионализм управленцев подменен показной лояльностью. Повсеместно утрачена система подготовки кадров «снизу вверх», где будущие руководители проходили реальные ступени ответственности.
Попытка обновления кадров за счёт исключительно молодых специалистов без управленческого опыта оказалась неэффективной и не привела к желаемому результату по решению задачи качественного сдвига в системе управления. В результате кадровая политика перестала быть инструментом развития, превратившись в механизм формальных назначений.
В феврале 2021 года Указом Президента была утверждена Концепция развития госуправления до 2030 года. Концепция соответствуют классическим канонам теории управления. Вместе с тем, текущая ситуация указывает на несоответствие существующей практики декларируемым целям и задачам. Слабыми сторонами реализации можно обозначить следующее: формальность и разрыв между целями и практикой, недостаточная координация между уровнями власти, бюрократическая инерция, цифровизация без системной трансформации, антикоррупционный аспект.
По итогу можно сказать, что перелом не наметился в результате снижения качества контроля и отсутствия анализа причин слабого исполнения или неисполнения целей и задач Концепции.
Не искоренена вошедшая в привычку у госорганов негативная практика использования меморандумов в качестве документов, являющихся формальным основанием для снятия с контроля поручения. Кроме того, случилась, как отметил Глава государства в 2022 году, усталость людей «от пустых деклараций и бесконечных презентаций «светлого будущего». Как понять, если первые руководители центральных исполнительных органов, являясь одной командой в составе правительства, между собой подписывают меморандумы о понимании?
Другим негативным фактором слабого госуправления является отсутствие системности решений органов власти. Связано это с тем, что на протяжении почти 20 лет правительство не имеет своей как стратегической, так и оперативной программы. Своей программой правительство считает общенациональный план по реализации послания в купе с программой партии, победившей на выборах в парламент. Однако, подобный план определяет только краткосрочные оперативные поручения и задачи, которые правительство обязано исполнять. То есть, сегодня система живет от поручения к поручению, а не от стратегии к результату.
Парадокс: управляемость без управления
Агентство по стратегическому планированию и реформам РК (АСПиР) отвечает за разработку госполитики в сфере стратегического планирования, мониторинг и оценку реализации стратегических планов развития, а также за проведение реформ и управление государственной статистической деятельностью.
Сегодня прежняя взвешенная эффективная система госпланирования и управления свелась к набору государственных, ведомственных и региональных программ, которые уже более двух десятилетий стали восприниматься менеджментом от управления как некая управленческая панацея – мол, достаточно разработать программу, которой можно прикрывать всю управленческую сущность.
Однако переход на принципы проектного планирования привел к одномоментному отказу от госпрограмм и принятию десятка нацпроектов.
Дело в том, что АСПиР просто перенес российский опыт на нашу отечественную почву и не удосужился уделить внимание тому факту, что уже через 5-6 лет в России отказались от проектного подхода и возвратились к госпрограммам. К этому следует добавить, что и отчеты Высшей аудиторской палаты РК (ВАП) выявляли картину недостаточной эффективности ряда нацпроектов. Более того, практически все нацпроекты не были достаточно финансово обеспечены. Теперь вроде намечается обратный переход к госпрограммам.
В целом можно констатировать, что в лице АСПиР система госпланирования не получила необходимого и назревшего качественного усиления.
Бюро национальной статистики РК (БНС) является уполномоченным органом, ответственным за формирование и реализацию госполитики в области статистики.
Являясь подведомственным органом АСПиР, БНС имеет прямое отношение к неверным оценкам инфляции в 2023 — 2025 годах. Это снижает доверие к официальной статистике и мешает корректному макроэкономическому планированию и принятию верных решений.
Необходимо особо отметить, что с переходом в ведомственное подчинение АСПиР, БНС, по мнению отечественного научно-экспертного сообществ, утратило прежний уровень аналитической независимости, качественной деятельности и принцип широты охвата и доступности статистической информации. И это несмотря на то обстоятельство, что его деятельность полностью осуществляется за счет средств государства.
Министерство национальной экономики РК (МНЭ) является центральным исполнительным органом, ответственным за руководство и координацию в сферах экономического планирования, налоговой и бюджетной политики, развития системы госуправления и других направлений.
Являясь основным плановым органом Правительства, МНЭ несет наравне с Министерством финансов РК (МФ) и БНС ответственность за то, что на протяжении двух последних лет планировались недостижимые показатели налоговых поступлений.
Так, в 2023 году, ошибка при планировании налоговых поступлений в Республиканский Бюджет (РБ) составила 9,6%, при этом план по КПН был завышен на 21% или на 1,1 трлн. тенге.
В 2024 году ошибки стали еще значительней: расхождение между изначально утвержденным планом и реальными налоговыми поступлениями в РБ составило 3,5 трлн. тенге (21,9% от плана). При этом по НДС ошибка составила 29,5%, по КПН – 23,9% к изначально утвержденному плану.
Высокая инфляция съедает доходы населения и снижает эффективность экономического роста. Прогноз Нацбанка о замедлении инфляции в 2025 году до уровня 5,5 – 7,5 процентов с 7,5 – 9,5 не оправдался. По итогам октября месяца 2025 года инфляция составила 12,6%.
Очевидно, что столь существенные ошибки не относятся к ошибкам прямого счета МФ, а происходят из-за неверной оценки темпов экономического роста.
Институт экономических исследований (Институт) занимается научными исследованиями в области развития экономики Казахстана, предоставляя экспертно-аналитическую поддержку МНЭ при разработке программ, стратегий и макроэкономических прогнозов на средне- и долгосрочную перспективу.
Являясь зависимым от МНЭ акционерным обществом со 100% государственным участием, Институт отвечает за научно-аналитическую поддержку экономической политики правительства. Важнейшим элементом этой работы должно быть научно-методическое сопровождение прогнозирования макроэкономических показателей при формировании РБ. Однако еще в 2005 — 2010 годы сложилась негативная практика, когда вместо разработки методических указаний для госорганов, Институт наоборот стал пассивным получателем уже утвержденных методик от БНС и уже не служит фильтром для устранения накопившихся ошибок в статистике и прогнозах финансово-экономических показателей.
Институт экономики при Министерстве науки и высшего образования РК (МНВО) занимается проведением фундаментальных и прикладных исследований в области экономики, расположен в г. Алматы и имеет филиал – Центр социально-экономических исследований в г. Астана.
Находясь в ведении Комитета науки МНВО, данный институт имеет опосредованное отношение к реальной деятельности экономического блока правительства.
Таким образом, располагая тремя центральными исполнительными органами и двумя научными институтами, государство не имеет не только научно обоснованного прогноза роста экономики на среднесрочную и долгосрочную перспективу, но и точных финансово-экономических показателей даже на текущий бюджетно-плановый период. Их взаимодействие не дает синергии, что является парадоксом управляемости без управления.
Для заострения внимания к проблеме, следует повторить, что к большому «минусу» экономического блока можно отнести непоследовательность в реализации политики диверсификации экономики на индустриально-инновационной основе. Госпрограммы принимаются, досрочно «выполняются», однако существенного конечного результата не видно. В основе подобного лежат две причины: первая – недостаточная научно-методическая и экспертно-аналитическая проработанность этих и иных документов еще на предпроектной стадии; вторая – отсутствие действенного мониторинга хода их исполнения в целях оперативного внесения необходимых корректив.
Технооптимизм без мышления
В Казахстане укореняется опасная иллюзия — вера в то, что цифровизация и искусственный интеллект сами по себе решат управленческие проблемы. Они зачастую воспринимаются как самоцель, а не как инструмент повышения эффективности. Создаётся иллюзия технологического прогресса, где «умные платформы» и «проекты по цифровизации» подменяют собой системную реформу институтов и управленческого мышления.
Такой подход формирует цифровой фасад, за которым сохраняются старые управленческие привычки: решения принимаются по инерции, без анализа последствий и координации между ведомствами. Налицо то, что технологическая инфраструктура развивается быстрее, чем способность управленцев мыслить стратегически и работать с данными.
В итоге страна сталкивается с парадоксом: технологии есть, управления нет. Ошибочные прогнозы, искажённая статистика и формальные отчёты становятся следствием подмены анализа визуальными эффектами цифровизации. Без интеллектуального содержания технологии превращаются в новую форму бюрократии, где данные накапливаются, но не работают на результат.
Пять шагов к управленческому возрождению
Новой экономической политики, сколько бы не заявляли о ней с высоких трибун, пока не видно. Исправить ситуацию одномоментно невозможно, так как инерция бюрократической системы накапливалась десятилетиями. Однако именно сейчас назрела необходимость перехода от деклараций к интеллектуальной реструктуризации управления.
Опыт 1990-х показывает, что решающие реформы проводили не формальные чиновники, а внесистемные эксперты и экономисты — люди с аналитическим мышлением, научной дисциплиной и ответственностью.
В целях повышения качества стратегического прогнозирования и согласованности управленческих решений полагаю, что на данном этапе мы должны добиться формирования объективной и независимой научно-обоснованной базы для стратегического прогнозирования и оценки государственных решений.
В этих целях необходимо:
- проанализировать причины системных ошибок в прогнозах и стратегиях;
- провести независимую оценку эффективности государственных институтов;
- выработать меры по повышению качества человеческого капитала в госструктурах;
- предложить системные меры и пути решения по выравниванию регионов, так как они остаются локализованными в рамках своих границ, и привлечению международных ресурсов;
- разработать финансово-технологические механизмы синхронизации между институтами развития, бизнесом и квазигосударственным сектором.
На основании изложенного полагаю целесообразным сделать пять шагов к управленческому возрождению:
1) вернуть стратегическое планирование как основу государственной политики;
2) госорганам усилить работу с общественными объединениями и неправительственными организациями;
3) переформатировать кадровую политику — от лояльности к профессионализму;
4) усилить роль науки и экспертизы в подготовке решений;
5) построить интеллектуальное государство, где цифра — лишь инструмент, а интеллект — движущая сила.
Время интеллектуальной смелости
Без независимого интеллектуального ядра госуправление останется заложником инерции. Реформа системы должна начинаться не с лозунгов, а с восстановления аналитической честности и профессиональной компетенции управленцев. Нам нужна не просто цифровизация, а интеллектуализация власти — переход от управления по шаблону к управлению по анализу.
Казахстан подошёл к рубежу, где старые механизмы больше не работают, а новые пока не созданы. Страна нуждается не просто в «цифровом государстве», а в мыслящем государстве — где решения принимаются на основе анализа, ответственности, знания и достоверной статистики. Истинная модернизация начинается не с новых документов и институтов, а нового качества мышления.
Сегодня настало время интеллектуальной смелости, профессионализма и системности — того, что всегда отличало сильное государство от формально управляемого.
Иначе нам с неизбежностью не суждено выбраться из болота клановой экономики и господства олигополии, с вязкой тиной коррупции. А значит, сформировать крепкую конкурентоспособную экономику, позволяющую поддерживать в необходимых масштабах социальные программы государства.
